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【期刊名称】 《财经法学》
反垄断执法机构责任清单研究
【英文标题】 On the Responsibility List of Antimonopoly Enforcement Authority
【作者】 刘云亮【作者单位】 海南大学法学院
【分类】 反不正当竞争与反垄断法
【中文关键词】 反垄断法;执法机构;执法责任;责任清单
【英文关键词】 Anti-monopoly law Law enforcement agency Enforcement responsibilities Responsibility list
【文章编码】 2095-9206(2016)01-0073-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 73
【摘要】

反垄断执法机构的性质和职责定位,直接影响到我国反垄断法的实施效果和权威性。我国反垄断执法体制,已不适应反垄断执法形势的新要求。反垄断执法机构,面临着许多新挑战,如执法职责新理念、执法领域新扩容、交叉执法责任混同、执法机构责任清单等等内容。完善我国反垄断执法制度,构建我国反垄断执法的常态机制,才能适应我国政府权力清单、责任清单和负面清单制度的要求。推出反垄断执法责任清单,是修改我国反垄断法,强化反垄断执法机构执法责任的基本内容要求,也是反垄断执法机构执法的重要保障措施之一。明确反垄断执法机构的职权和责任,需要重新界定反垄断机构地位、性质及其与行业机构执法的关系。扩大反垄断执法机构的执法职权,明确其执法责任清单,构建我国反垄断执法的常态机制,塑造我国反垄断法的权威性,增强我国反垄断法的经济宪章功能,从而使反垄断法成为我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分,成为我国法治市场的重要依据。

【英文摘要】

The nature and responsibility of anti-monopoly law enforcement agencies, directlyaffect the implementation effect and authority of China's anti monopoly law. China's anti-monopoly lawenforcement system, has not adapted to the new requirements of anti-monopoly law enforcement situation. Anti-monopoly law enforcement agencies is facing many new challenges, such as the new law enforcement duties of new concept, law enforcement field expansion, cross confusion of responsibilityfor enforcing the law, law enforcement agencies list, and so on. Perfect our anti-monopoly law enforcement system, and construct the normal mechanism of anti-monopoly law enforcement in ourcountry, so we can meet the requirements of the government power list, the responsibility list and thenegative list system. To launch the anti-monopoly law enforcement responsibility list in the basic requirement of amending our anti-monopoly law, of strengthening law enforcement responsibility of theanti-monopoly law enforcement agency and it also is one of the important security measures for the anti-monopoly law enforcement agencies's law enforcement. To make the powers and responsibilities ofthe anti-monopoly law enforcement agencies clear, we need to redefine the status, nature and its relationship with industry organizations in the anti-monopoly agency. Expand the anti monopoly law enforcement agencies'law enforcement powers, clear the list of its enforcement responsibility, construct China's anti-monopoly law enforcement normal mechanism and shape China's antimonopoly law authority, enhance the function of China's anti-monopoly law as the Charter of the economy, an thenthe anti-monopoly law will become an important part of China's socialist market economic legal systemand the important basis for the rule of law in our country market.

【全文】法宝引证码CLI.A.1219738    
  
  推进国家治理体系和治理能力现代化,是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)所提出的。{1}这是国家现代化的全新政治理念,需要通过建设“法治中国”,将国家治理纳入法治轨道,并成为实现国家治理能力现代化的重要途径。国家治理体系的重要内容之一,就是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,完善现代市场体系、宏观调控体系,促进建设创新型国家,推动法治国家、法治政府和发展社会一体化建设,实现社会公平正义。简政放权,明晰权力,转变职能,已是我国行政体制改革的核心内容和主导方向。李克强总理在2015年政府工作报告中指出,制定市场准入负面清单,公布省级政府权力清单、责任清单,切实做到法无授权不可为、法定职责必须为,并指明政府“大道至简,有权不可任性”,要用政府权力的“减法”,换取市场活力的“乘法”。{2}我国反垄断执法机构,肩负着反垄断法实施与适用的执法责任,推行反垄断执法机构的责任清单制度,强化反垄断执法机构的责任制度,将会有力且全面地促进我国反垄断法的实施,提升反垄断法在市场经济中的重要地位并弘扬市场经济运行机制的公正性。我国反垄断法实施以来,国务院反垄断委员会和国家发改委、商务部、工商总局,作为反垄断法执法机构,已先后出台了一系列的配套法规、规章和指南,有助于明确各自的执法责任,但如何建立和具体明确责任清单内容,仍亟需予以规范,本文试从清单责任的视角,探讨反垄断法执法机构的执法责任等问题。
  一、反垄断执法机构职责的反思
  我国设置反垄断执法机构,目的是更好地实施反垄断法。反垄断执法机构的性质和职责定位,将直接影响到我国反垄断法的实施效率和权威性。《中华人民共和国反垄断法》(以下简称“《反垄断法》”)在2007年8月30日通过,自2008年8月1日正式实施。该法第9条规定“国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作,履行下列职责:一是研究拟订有关竞争政策;二是组织调查、评估市场总体竞争状况,发布评估报告;三是制定、发布反垄断指南;四是协调反垄断行政执法工作;五是国务院规定的其他职责”,而且还规定“国务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规定”。第10条规定“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(以下统称国务院反垄断执法机构)依照本法规定,负责反垄断执法工作。”而且还规定“国务院反垄断执法机构根据工作需要,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构,依照本法规定负责有关反垄断执法工作”。依据这第9条,国务院办公厅于2008年7月28日下发《关于国务院反垄断委员会主要职责和组成人员的通知》(国办发〔2008〕104号),并依法组建国务院反垄断委员会[1],履行《反垄断法》所规定的五项职责。我国反垄断法的执法体制很有特色,即“双层次多机构”的执法体制,其表现如下:国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作,并履行相应的职责,具体执法职能由国家发改委、商务部、国家工商总局等相关机构承担,根据工作需要,也可以授权省、自治区、直辖市人民政府的相应机构,依照相关规定负责有关反垄断执法工作。在《反垄断法》的具体执法机制以及机构方面,根据国务院的“三定”方案,明确商务部反垄断执法的职责是对当事人依照法定标准主动申报的经营者集中案件进行反垄断审查,其在实施反垄断法中的作用主要体现在防止出现具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中,具体的执法职能机构是其下设的反垄断局。国家工商行政管理总局反垄断执法的职责是进行除价格垄断行为以外的垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除、限制竞争的反垄断执法,并且对省级机构的反垄断执法采取个案授权的方式进行,具体的执法职能机构是下设的反垄断与反不正当竞争局。
  国家发改委反垄断执法的主要职责是查处价格垄断行为,其职能机构是原来的价格监督检查司,自2011年7月起设立的价格监督检查与反垄断局,其对省级相应的机构的授权采取概括或者整体授权的方式进行。我国反垄断法出台之始,国人给予厚望,期待以之为“尚方宝剑”,更待以之消除经济领域的诸种垄断现象,但事实上反垄断执法极其困难,难以真正“剑指是非”,反垄断法似乎成了“软法”。2013年2月贵州省物价局和四川省发改委对茅台和五粮液两个白酒企业罚款4.49亿元,这是反垄断执法5年以来开出的最大一笔反垄断执法罚单{3},反垄断法初露锋芒,反垄断执法机构终于“亮剑”。同时,有专家建议国家发改委将反垄断执法焦点,转向国人更关注的反垄断更迫切的民生必需品领域,如中石油、中石化、自来水、中国移动、中国联通、中国电信、国家电网、中国铁路、银行业等令民众“刻骨铭心”的垄断行业{4}。事实上,民众质疑反垄断执法存在“选择性执法”、“执法不透明”、“专业性不够”等问题,强烈要求反垄断执法机构强化反垄断执法力度,这使2014年我国反垄断执法出现了“小高潮”,高通、利乐、微软、奔驰等知名外企纷纷遭遇中国的反垄断执法调查,日资汽车部件企业领受反垄断法诞生以来的最大罚单,鲜见的反行政垄断调查案例也已出现,因涉嫌歧视性收取过路费,国家发改委也首次针对省级行政机关发起反垄断调查等。{5}人们期待反垄断执法机构执法常态化,强化舆论监督以及政府信息公开制度,能够更加审慎和严谨地进行强势反垄断执法,重点彰显反垄断法的立法本意,即维护健康良性的市场竞争秩序。
  目前,在国务院反垄断委员会协调之下,三大反垄断执法机构的反垄断执法职责基本清晰,各司所责,各尽所职。在反垄断行政执法所涉及的领域行业中,这三大机构的反垄断行政执法,基本能满足要求。然而,明确反垄断执法机构权限,推行实施以其职责为核心内容的责任清单,这将成为反垄断行政执法的关注焦点。近年来为加大反垄断法行政执法力度,越来越需要推行责任清单,以限制行政机关庸政懒政等“不作为”行为。如果说实行权力清单制度,是为了防治“法无授权不可为”,那么责任清单制度,则是敦促“法定职责必须为”。2014年11月浙江省发布我国首张地方政府责任清单,明确了省级各部门的4项内容:部门职责、与相关部门的职责边界、事中事后监督管理制度、公共服务事项。浙江省通过推行政务服务网,打造政府政务服务“四张清单一张网”,即权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单和政务服务网,彰显了责任清单制度建设的重要意义和法律价值{6}。我国反垄断行政执法机构实行反垄断行政执法责任清单制度,不仅能够强化我国反垄断法的强制力,净化市场经济运行的公平正义环境,而且其最大的法律价值,在于将反垄断行政执法机构的执法责任情形及其内容等向全社会曝光,便于民众监管,防止反垄断执法机构不作为或实施变相的选择性执法。这就要求重新审视我国目前三大反垄断执法机构执法职责,以适应我国反垄断行政执法的新要求。若仅仅依据反垄断法第9条有关反垄断委员会职责和国务院的“三定”方案,确认和厘清三大反垄断行政执法机构的责任,则无法满足当前反垄断执法体制和依法行政的新要求。我国反垄断法第七章所列法律责任中的执法责任主体是泛指反垄断执法机构,这使三大机构等部门责任清单仍处于待定状态,这是与推行责任清单制度不相容的。
  二、反垄断执法机构的责任清单新挑战
  政府责任清单制度,与权力清单制度相辅相成,是共同促进政府简政放权和依法行政的重要制度保障。制定和明确权力清单,目的在于给市场主体松绑放权,同时再捆住政府乱作为的手,防止政府“有形之手”乱作为,从而理顺政府与市场的新关系、新秩序。同时,又需规制或防治政府“有形之手”不作为或消极怠工,亟需明确和制定政府执法机构的责任清单。另外,推出产业“负面清单”,从产业政策准入视角切入,规制政府与市场关系,放宽许可制领域,进一步扩大了企业的创新空间。这三张清单,构成制约政府权力及其执法责任等的“紧箍咒”。制定反垄断执法机构的责任清单,关键是围绕这三家执法机构的设置、职责划定及其执法依据、程序和措施等方面内容来进行。
  目前,就这三家反垄断执法机构的职责内容而言,制定相应的反垄断执法责任清单,仍面临许多新的挑战,集中表现在如下几点:画风不对,如何相爱
  一是反垄断执法机构执法新形势带来的职责理念新挑战。我国反垄断法立法的根本目的,即是该法第1条所规定的“预防和制止垄断行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展”。反垄断执法理念,则是通过对反垄断重大案件的查处,维护公平竞争的市场秩序,保护消费者合法权益和社会公平正义。十八届三中全会的《决定》,指出经济体制改革的核心问题,是“处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”市场配置资源急需规制竞争,有必要建设统一开放、竞争有序的市场体系,加强反垄断和反不正当竞争执法已是大势所趋。“依法加强和改善宏观调控、市场监管,反对垄断,促进合理竞争,维护公平竞争的市场秩序”,这已是十八届四中全会有关依法治国的基本要求。在这种情况下,反垄断法和反不正当竞争执法,已经成为国家政府确保社会主义市场经济运行而承担的重要职责,这是我国反垄断执法机构所面临的反垄断执法形势新的理念要求。强化反垄断和反不正当竞争,成为国家政府执法理念新常态,这要求反垄断执法机构既不能搞反垄断选择性执法或象征性执法,也不能搞反垄断运动式执法或宣传式执法,必须实实在在地常态化执法,持续净化市场经济运行机制,实行社会公平竞争。这对政府机构传统的执法理念和做法,形成了新的挑战和要求。
  二是反垄断执法机构面临执法领域大扩容带来的内容新挑战。反垄断执法涉及面越来越宽泛,原先三大执法机构担当反垄断执法职责的规定,已难以适应新形势要求。三大执法机构依其职权所涉及的领域仅仅限于经营者集中、价格垄断行为、垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除、限制竞争等情形的反垄断执法。事实上,这三大反垄断执法机构的执法职责是极其有限的,未能满足针对其他涉嫌违反反垄断法和反不正当竞争法的执法所需。如反垄断法第五章,尽管已经较详细地列举了滥用行政权力排除、限制竞争的表现,包括强制交易、妨碍商品在地区间自由流通、排斥或限制外地企业参与本地招投标活动、排斥或限制外地资金流入本地市场、强制经营者从事垄断行为、制定排除或限制竞争的行政法规等等情形,但却没有把这些违反行政垄断的管辖权交给反垄断执法机构,而是由上级机关责令改正。{7}将行政垄断纳入了反垄断法的规制范围,其出发点旨在规制政府行政行为的不当性和违法性。这本属于反垄断法的适用范围,但是由于在法律责任的设置和调查处理机关的选择上,未能真正赋予反垄断执法机构执法权限,使行政垄断缺少实质性处罚,这使反垄断执法效力受到很大影响。此外,反垄断执法领域还将不断扩容,如现今网络社会不断发展,有关网络垄断和反垄断执法、知识产权保护及其滥用、众筹社会生产营销模式等导致的排除限制竞争的行为等方面,对三大反垄断执法机构的反垄断执法职权,形成了严重的挑战。
  三是反垄断执法机构相互交叉执法带来的责任混同新挑战。涉嫌违反反垄断法行为的复杂化,执法机构交叉执法和协调性执法,将对反垄断执法机构的执法活动提出更明确的新要求。尽管反垄断执法机构职责基本清晰,似乎井水不犯河水,但仍有许多情形难以分清执法适用范围,厘清执法机构职权分工,明确其职责。我国反垄断执法机构虽主要有三大机构,但事实上还包括许多相关政府行业部门。国务院反垄断委员会的组成成员,几乎涵盖了政府主要的部门,正因如此,反垄断委员会才具有“组织、协调”反垄断工作职责。反垄断执法权在反垄断执法机构和有关部门、监管机构之间的分配,这本身就涉及执法权设置和划分的依据、标准、考量因素等内容,尤其是结合当今实施的权力清单制度,应从政府部门简政放权和新版权力清单,重新评估政府各相关职能部门权限,从相关法律法规及其修订要求,重新分析政府各相关职能部门的责任状况。目前,许多政府相关职能部门,依据相关法律法规,对涉嫌反垄断经营的情形都有反垄断执法管辖权,如中国证监会依据《证券法》7条、第77条规定,银监会依据《银行业监管管理法》第3条、第27条和《外资银行管理条例》4条、第5条规定,信息产业部依据《电信条例》4条规定,国家邮政局依据《邮政法》2条、第8条规定,民航总局依据《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-18.

{2}李克强.2015年政府工作报告[N].人民日报,2015-03-17.菊花碎了一地

{3}涉嫌垄断茅台五粮液面临逾4亿罚款,及时整改物价部门按最低档从轻处罚[N].法制日报,2013-02-20.

{4}王先林.理想与现实中的中国反垄断法[J].交大法学,2013(2):16-30.

{5}反垄断执法将步入常态,强势可能趋缓[N].法制日报,2015-01-05.

{6}浙江发布全国首张政府责任清单[N].人民日报,2014-11-02.

{7}王晓晔.经济体制改革与我国反垄断法[J].东方法学,2009(3):75-87.

{8}焦海涛.反垄断法承诺制度适用的程序控制[J].法学家,2013(1):95.

{9}丁茂中.反垄断执法的移植与本土化研究[J].法商研究,2013(4):159.

{10}于立,吴绪亮.产业组织与反垄断法[M].大连:东北财经大学出版社,2008:164.

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