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【期刊名称】 《法学评论》
现代企业的国有资产经营法律制度探究
【英文标题】 A Study of Legal System Managing State—owed Property of Modern Enterprises
【作者】 凌相权【分类】 经济主体法
【期刊年份】 1995年【期号】 2
【页码】 59
【全文】法宝引证码CLI.A.123258    
  1994年我国经济体制改革的重点已转向以建立现代企业制度为核心的企业改革。而从当前企业改革所暴露出的问题和难点看,企业改革的核心在于产权制度改革,亦即建立现代企业制度的关键在于国有资产经营管理制度的改革。因此,本文拟探讨现代企业的国有资产经营法律制度的有关问题。
  一、现代企业的特征
  所谓现代企业制度,是指适应社会化大生产和现代市场经济的企业制度,主要是指公司制度。现代企业制度作为社会化大生产和现代市场经济相结合的产物,具有适应市场需要、产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学五个特征。
  1.适应市场经济需要。这是现代企业的基本要求,主要指现代企业应当能够真正面向国内外市场,成为独立的经济实体和市场竞争主体。
  2.产权明晰。现代企业必须产权明晰,这包含三层含义:(1)企业必须有明确的出资者,即企业的出资者不能是虚拟的主体,而必须是具有法律上的人格,能够独立行使民事权利、承担民事义务的经济实体。(2)企业有独立的财产,对企业财产拥有法人财产权,并基于此,能自主经营、自负盈亏。(3)出资者的产权对企业法人财产权具有一定的约束力。但这种约束力不是出资者对企业的直接控制,对企业的日常经营活动横加干预,而是通过企业的法人机构行使表决权,参与企业的经营管理,并监督企业行为。
  3.权责明确。现代企业是实行有限责任制度的企业法人。企业和出资者的权利责任划分明确。企业是独立的法人实体,对包括国家在内的出资者出资形成的企业法人财产享有经营管理权。自主经营、自负盈亏。出资者则享有资产收益权、重大问题决策权和选择主要管理人员的权利。出资者以其出资对企业债务承担有限责任。
  4.政企分开。在现代企业制度上,政府的行政管理职能和企业的经营管理行为分开。企业作为独立的组织,不承担政府的行政管理职能,不定行政级别;政府亦不能直接参与企业的经营管理活动,不能按行政机构设置以行政手段管理企业,而只能以经济和法律手段,通过财政金融等经济杠杆管理、监督、调控企业行为。
  5.管理科学。按现代企业制度设立的企业必须在内部建立规范的内部组织机构(如公司中设立股东会、董事会、监事会)和法人治理结构,既保障股东的权益,又使经营管理人员能够自立经营,并在企业内部形成分层次的组织机构和权力机构,形成所有者、经营者和劳动者三者相互制约的机制。同时,现代企业的经营管理人员多为聘任的专业人员,有利于实现经营管理科学化、专业化,这种机构、机制和制度,有利于保障企业的整体利益,实现企业经营决策民主化、科学化、专业化,以适应社会化大生产和现代市场经济的客观要求。
  二、我国建立现代企业制度的障碍——国有资产经营制度的缺陷
  现代企业制度是一种微观经济体制,是现代市场经济体制下的一种企业制度模式。在公有制经济占主导地位的中国,这种企业制度模式的实现,有赖于其宏观经济基础—国有资产经营制度。
  我国国有企业经过十几年的改革,虽然经营机制发生了一些变化,发展的动力和活力也有了相当程度的增长,但机制不灵、运转不畅、效率不高的问题,没有从根本上得到解决。其原因固然是多方面的,但根本原因在于产权制度,即现行的产权制度及其相应的经营制度已不适应市场经济的客观要求,不适合现代企业制度的建立。这主要表现在以下两个方面:
  1.国有资产的产权主体不明晰。我国国有企业的资产属于全民所有,但全民只是名义上的所有者,事实上并不是任何意义上的行为主体、责任主体、利益主体。国有资产的实际所有者是国家,但国家不可能自己行使国有资产的所有权,国有资产的真正行使者是政府机关,政府直接负责对国有资产的运营、决策和支配。而政府实际上又是由多个政府机构结合而成的,每一机构都有权行使国有资产的所有权。致使一个企业有多个产权主体,而各个主体又不独立承担责任,企业产权主体处于不明晰状态。
  2.政资不分。政资不分是指政府既是国家行政权力的实施者,又是国有资产的经营管理者。作为国家行政机关,政府具有一般社会管理功能和经济管理职能,其中经济管理职能是涵盖全社会的,即对整个社会资产进行管理.政府的这种行政管理职能,追求的目标是实现社会经济效益,及至社会整体效益。而作为国有资产经营管理者,其追求的目标是国有资产本身的效益,即国有资产的保值增值。政府行政管理职能与国有资产经营管理职能的合二为一,使政府为追求行政管理的社会效益,而忽视国有资产的经营效益,交将其行政管理权运用于国有资产的经营,导致政企不分、国有资产经营效益低下。
  产权主体不明、政资不分已成为当前企业改革、建立现代企业制度的障碍。由于国有资产权利主体、利益主体多元化,而责任主体又不明确,致使国有财产的所有者对产权的行使者缺乏约束力,而产权的行使者对企业的干预又过多过滥,企业无法成为独立法人实体,产权主体与企业之间的权责关系亦无法明确,政企不分,科学的管理更无从谈起。因此,建立现代企业制度,应当改革我国的国有资产经营制度,明晰国有资产产权主体,实行政资分离、政企分开。
  三、国外国有资产经营制度
  当今世界各国,尽管社会基本制度不同,但都拥有一定数量可供国家所有、支配和使用的国有资产,因此,在客观上都存在着国有资产的运营活动,以及与之相适应的国有资产经营管理制度。了解各国的国有资产经营模式、管理制度,对推进我国国有资产经营制度改革和建立适合我国社会主义市场经济的国有资产经营制度具有一定参考作用。
  1.法国的国有资产经营制度。法国是国有企业比较发达的西方国家,其国有资产管理主要通过国会对国有资产的管理、政府对国有企业的管理和国有企业内部管理三个层次来实现。国会仅通过调查和诉讼方式行使国有资产管理权,不直接经营国有资产。政府是国有资产所有者代表,负责所属国有企业董事长的选定任免,与企业谈判签订了计划合同,向企业派出常驻代表和专门调查组,但不干预企业的生产经营活动。国有企业具有相对独立的经营权和自主权,国有企业除依法纳税外,还应向其股东—国家支付一定比例(约占税后利润的1000)的红利,剩余利润用于企业技改、扩大再生产及职工福利。法国国有资产主要投资于工交业的公共事业机构、从事工商业经济活动的行政性公共事业机构和国有化企业,也可与其他企业共同投资组成混合公司。
  2.美国的国有资产经营制度。美国设有国有资产管理委员会,专门负责管理国有资产,但不直接管理和经营企业,而是在国有资产管理委员会下面设立各种控股公司,通过各控股公司分散地对国有企业进行管理。国有资产管理委员会只负责制定国有企业经营发展的大政方针,监督检查计划执行情况,任命控股公司负责人,但不过问控股公司的经营管理工作。美国国有资产主要投资于邮电、电力、铁路运输、银行、军工等行业。
  3.英国的国有资产经营制度。英国国有资产投资主要采取购买私营企业股份和向大公司提供贷款两种,也组建一些国家独资公司。其国有资产组织形式有三种基本类型,即国营企业、国有企业和国有股份公司。国营企业是国家独资公司,由政府相应的机构直接经营。企业不具有经济上的独立性。国有企业和国有股份公司则是指含有国有资产的公司、企业,其相对于国营企业,具有一定的独立性,国家通过国家企业局以控股等方式进行管理。英国国有资产主要投资于公用事业和其他基础性行业。
  4.发展中国家的国有资产经营制度。发展中国家国有资产经营大多采取政府直接经营方式,从国有资产的投人、到资产的营运和收益的分配,政府都直接凌相权:现代企业的国有资产经营法律制度探究参与,国有企业经营自主权小,且企业的负责人通常是政府官员,国有企业比重大,在各行业中均占主导地位。
  四、完善我国国有资产经营制度
  完善我国国有资产经营制度,就是要建立新型的适合于我国社会主义市场经济和现代企业制度的国有资产经营制度。这要从两个方面着手,一是明晰产权,设置独立的、权责明确的国有资产管理和运营机构。二是选择适当的国有资产经营方式。
  (一)设置独立的、权责明确的国有资产管理和运营机构
  如前所述,我国国有资产经营制度的缺陷在于国有资产产权主体不明,政资不分。产权主体不明的原因在于政府各部门均有行使国有产权的权利,而相应的责任义务不明确,造成权利主体、利益主体多元化,而责任主体不明的混乱状态。政资不分表现为政府行政管理职能和国有资产管理职能的合一,造成政企不分。这两个缺陷的症结,前者在于国有资产产权运营机构不明确,后者在于国有资产产权运营机构缺乏独立性。因此设置权责明确、独立的国有资产运营机构是完善国有资产经营制度的关键所在。
  国有资产运营机构亦即国有资产经营管理机构。长期以来,我国国有资产一直没有一个明确的经营管理机构,而是按行业和行政区划由行政机关进行管理。直到1988年9月,国家国有资产管理局的正式组建,我国才有了专门的国有资产管理机关。国务院明确规定“企业财产属于全民所有,即国家所有,国务院代表国家行使企业财产的所有权。”“财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有权的管理职能。”从而确立了国有资产的产权代表是国务院,财政部和国家国有资产管理局作为国务院的职能机构,根据国务院内部分工,依法行使国有资产管理职能,国家国有资产管理局成立后,各地按行政区划分也纷纷设立国有资产管理局,从而明确了国有资产管理机构。
  但是,国有资产产权不明的状态并没有因此得到改变。企业仍受企业主管部门、地方政府机构的支配,国有资产管理局的成立,只是在企业已有众多“婆婆”的基础上,又增加一个“婆婆”。同时国有资产管理局设立并没有实现政资分离,国有资产管理局本身也是行政机关,是政府的职能机构,并按行政区划设置,因此国有资产管理局以行政手段干预企业生产经营活动的问题依然存在。
  上述问题的存

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