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【期刊名称】 《法制与社会发展》
基层法院审判委员会“放权”改革的进程研究
【副标题】 以对某法院法官的访谈为素材
【英文标题】 Research on the Process of Decentralization of the Judge Committee
【英文副标题】 Based on Investigation in a District Court
【作者】 肖仕卫【作者单位】 四川大学
【分类】 法院【中文关键词】 审判委员会;放权过程;利益选择;异化
【英文关键词】 judge committee;process of decentralization;public choices;alienation
【文章编码】 1006—6128(2007)02—0028—10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 2
【页码】 28
【摘要】

从过程的角度来看,基层法院审判委员会的“放权”是法院内部各层次行动者以最高法院推行的审判委员会改革为契机,在审判委员会自身功能逐渐弱化、其他替代性机制功能逐渐强大的条件下,以法院的组织利益、中间组织的部门利益以及法官的个人利益为中心进行公共选择的结果。这样一种公共选择的逻辑,最终使得审判委员会的“放权”被异化:“放权”不但没有减弱反而加强了法院对法官的控制,法官的独立审判在很大程度上演变成了一种“咨询型”审判。

【英文摘要】

In the perspective of the process,the decentralization of the judge committee is mainly a process of public choices based on the benefits of the district court,the benefits of the district court’s section.and the benefits of judges.Because of the public choices,the reform of decentralization of the judge committee Was alienated.

【全文】法宝引证码CLI.A.121781    
  一、问题的提出
  根据《人民法院组织法》,法院的审判权由审判委员会、独任法官和合议庭三种审判组织所分享。其中,审判委员审判决定各类重大、疑难案件,独任法官审判简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件,合议庭审判前两者之外的其他案件。按照法律原意,审判委员会讨论案件比例应当是相当低的。但是在1999年之前的司法实践中,基层法院由审判委员会讨论决定的案件远不限于少数重大、疑难案件。据学者1997年左右的调查,有的基层法院每年10%—15%的刑事案件要由审委会讨论决定,{1}(P104)有的基层法院甚至刑事案件一般都要由审委会讨论决定。{2}(P234)
  对于审判委员会讨论决定具体个案,学界存疑已久;[1]对于审判委员会讨论决定不限于法律规定的疑难、复杂案件,学界批判尤烈,有学者甚至将其作为取消审判委员会制度的理由之一。{3}在这样的话语背景下,最高法院在1999年出台的《人民法院五年改革纲要》关于规范审判委员会工作职责的改革措施中,特别强调审判委员会要逐步做到只讨论少数重大、疑难、复杂案件。最高法院的这一举措,实际是要求审判委员会将其扩大了的审判权下放——本文称之为审判委员会的“放权”改革。随着“放权”改革的逐步推进,全国基层法院由审判委员会讨论决定的案件比例逐渐下降,审判委员会逐渐做到只讨论少数重大、疑难案件。有调查表明,审判委员会讨论决定的案件比例呈总体下降的趋势,目前已稳定在大约5%以下的水平。[2]
  就审判委员会制度而言,从10%—15%甚至几乎全部的刑事案件到只有5%以下的刑事案件由审判委员会讨论决定,这不能不说是一个相当大的变化。对于理论研究而言,这是一种需要合理解释的变化。当然,习惯于权力结构解释的学者可以认为这是一个最高法院权力推进的结果,而习惯于法律教义学研究的学者则可以认为这是一个关于规定审判委员会讨论案件范围的条文的解释问题。这些解释无疑都可能具有一定的合理性。不过,这些解释由于缺少对“行动中的法”的全面关注,因此缺少了’解释的生气和力度,特别是对于审判委员会实践运作功能有一定了解的人而言,这种解释更是难以让人信服。
  实际上,审判委员会制度之所以呈现出大量讨论决定刑事案件的面目,除了建国初期的意识形态因素之外,还有着独特的功能依据。这种功能依据主要体现在:一方面,对于法院而言,在司法独立尚未实现、实体法和程序法尚不完备、法官独立司法能力较差、法治信仰尚未形成的情况下,审判委员会讨论决定案件对外构成了以法院整体的力量抵御外部力量干扰的重要屏障,对内则成了法院弥补司法能力不足,控制案件质量,以及遏制个别法官枉法裁判,防止司法腐败和司法不公的重要机制。[3]另一方面,对于法官而言,审判委员会讨论决定案件构成了帮助法官分担责任的重要保护性机制。无论是疑难案件、内部有争议的案件还是外部有压力的案件,法官都可以推给审判委员会决定,或者推说自己无权决定,从而既不“得罪人”,又避免承担错误决定的风险。[4]
  审判委员会的上述功能,对于法院和法官而言,实质上意味着某些生存性利益:对于法院意味着一种组织上的利益,这些利益包括控制案件质量、抵御外部干预以及防止司法腐败;对于法官而言则意味着某些个人利益,这些利益包括解决疑难问题、避免内部矛盾、不得罪人以及规避风险和责任。在这样的背景下,审判委员会讨论案件比例发生前述剧烈变化,就不仅仅是一个法律教义学上的条文解释问题,也不仅仅是一个最高法院权力推进的问题,而是关系到法院、法官生存性利益的问题,是涉及到法院、法官的司法能力、法院的外部环境、法院的内部控制机制的变迁问题。考虑到法院的外部环境总体上没有发生实质性的变化(即司法仍然不独立),因此本文关注的问题是,法院内部审判委员会的“放权”是如何实现的?在“放权”改革中,法院内部发生了什么变化?对于“放权”,法院各个层级的行动者态度如何?这样一些变化与态度,对于“放权”的效果有何影响?显然,要回答这些问题,必须仰赖于不同于法律教义解释和权力结构解释的方法和材料。
  二、方法与材料来源
  要理解有着特殊功能背景的审判委员会“放权”改革,要回答审判委员会的“放权”是如何实现的这个问题,在我们看来,必须抛开静态的教义学和权力分析,寻求一种能够展示和分析“放权”进程全貌的方法。从前文审判委员会在“放权”改革之前的功能来看,这种方法必须能够恰当的关照法院内部诸层次行动者的动机与利益,并能反映诸层次行动者基于不同利益的复杂关系。
  在社会学方法上,关于如何描述一个社会事实,理论上历来存在着结构分析方法和过程分析方法的对立。概而言之,结构的方法将社会事实看作是固态的、静止的和结构性的东西,{4}并将注意力集中在给社会相互作用以方向性并将其定型化的种种规范、制度及其抽象化上;{5}(P5)过程的方法则将社会事实看作是流动的、鲜活的和动态的东西,{4}并将注意力集中于使规范、制度运作的个人行动层次上。{5}(P5)
  对于结构分析方法与过程分析方法,人类学家威尔逊曾评论道:“结构分析主要把社会的位置或地位之间的关系作为问题,对个人之间的相互关系或者个人的行动缺乏关心。从那里可以看出对抽象化的明显喜好。反过来,作为这种抽象化必然基础的特殊性则极易被忽视”。而“各种规范或者行为的一般规则总是被翻译为现实的行为。这个过程终究是被个人在特定的状况下、为了实现特定的目的而操作的。因此,为了完整的分析复杂的社会过程,应该把研究的焦点放在现实中构成这些过程的个人行动层次上去”。{5}(P5)
  事实上,不仅一些人类学家倾向于过程分析方法,一些经济学家同样倾向于过程分析方法。被誉为公共选择理论之父的詹姆斯·布坎南曾言:“人们在政治上的相互作用在一定程度上有点像复杂的交换过程,在这个过程中投入的是个人的估价或喜爱,而过程本身被想象为手段,通过这个手段这些可能分歧的喜爱多少会结合或聚集成一个模式的结果,人们的注意力或多或少必然引向相互作用过程本身,而不是引向对结果本身含糊的估价”。{6}(P21)显然,从威尔逊和布坎南的观点来看,过程分析方法更适合,也应该成为我们展示和分析审判委员会“放权”进程的方法:这种方法不仅能够展示审判委员会“放权”进程的全貌,而且能够将法院内部诸层次行动者基于不同利益和动机的行动关联统合进这一进程之中。有鉴于此,我们将秉承过程分析的方法,把焦点对准审判委员会“放权”改革中法院内部各个层次的行动者。
  考虑到一个以行动者行动为核心的分析方法与实地调查具有本性上的亲和性,本文的分析将主要以我们对某基层法院审判委员会“放权”改革实践的三次实地调查(含一次补充调查)为基础。
  我们调查的法院为中国西南某省的一个县级法院。该法院现有法官(具有审判资格的审判人员)57人,其中审判委员会委员13人。尽管这些法官大部分都具有了大学本科学历(37人),其中还有1人具有硕士学位,但是其中正规的法学科班生只有5人,其余的文凭主要通过成人教育、高教自考、党校、法院夜大或大学研修班等在职教育途径获得。在我们调查的时候,该院关于审判委员会“放权”的改革已经结束,审判委员会讨论的刑事案件比例已经大副下降,并已稳定在案件总量的4%以内。
  根据过程分析方法的要求,在调查过程中,我们把重点放在审判委员会“放权”改革中法院内部不同组织层次的行动者——法院院长、兼任部门“一把手”的审判委员会委员以及普通法官身上,[5]并主要通过访谈来了解这些行动者曾经的行动。访谈涉及的人员先后包括审判委员会委员4人和法官6人。其中访谈的审判委员会委员先后包括院长1人、刑庭庭长1人、原刑庭庭长现民庭庭长1人、研究室主任1人,法官主要以刑庭(4人)和研究室的人员为主。访谈的方式,按照调查法院的安排,刚到该院时以比较正式的会议形式进行,后来逐渐采取了一些非正式的形式,包括吃饭间隙的谈话、与个别法官单独交流等方式。访谈所涉及的提问,正如后文将逐一展示的,主要涉及到特定功能/利益背景下各层次行动者在“放权”进程中的认识和考虑。访谈的问题,主要以法院内部诸因素为主,也涉及法院的外部环境因素。
  需要说明的是,无论是在正式的还是非正式的访谈过程中,我们都得到了该院从法院院长到普通法官的大力支持。由于我们在访谈过程中遵循了访谈的基本原则,特别注意暂时“悬置”了我们自身的法律知识和社会科学知识体系并随时保持反省,{7}且我们主要是作为一个学习者、一个倾听者,而不是一个调查者、甚至一个“挑刺者”的面目出现的,加上该院院长的开明,因此访谈是轻松而真诚的,无论是院长、审判委员会委员还是普通法官都不避讳,而是很积极的参与我们的交谈,一些委员和法官显现出了很强的发言欲望,并时有争论,包括院长在内的部分法官甚至还纠正他们认为我们成问题的提法。从我们对院长、审判委员会委员和普通法官的访谈结果来看,尽管三者的角度不尽相同,但在总体上,正如后文将展现的,他们的说法基本上没有表现出特别冲突的地方,而是表现出了某种主体间的一致性与客观性。{8}(P9)
  三、“放权”过程:基于访谈的再现
  如前所述,过程分析方法强调通过关注个人的行动来展现社会过程的复杂性。鉴于完全亲历历史与过程的不可能性,以下将通过访谈行动者、让行动者说话的方法再现审判委员会的“放权”过程。
  我们首先访谈了法院的院长。法院院长是法院组织利益的代表者,因此我们的访谈的设问也主要与法院的组织利益相关。我们首先向院长介绍了我们所了解的审判委员会“放权”的学术背景和最高法院的改革措施,强调了我们关于审判委员会功能的认识,并表示我们已经知道他所在的法院“放权”工作已经结束,然后向他请教他当时决定“放权”的考虑和做法。对院长的访谈结果多少有些令我们惊讶。他首先承认我们所了解的审判委员会的功能在他所在的法院同样存在,不过他认为我们了解的审判委员会功能都太正面,因此不够全面。在他看来,“法官一有疑难案件就提交审判委员会讨论决定,容易形成依赖,结果到后来上审委会的案子越来越多。”用墨顿的概念来表达他的意思,就是审判委员会不仅有(正)功能,也有负功能。{9}(P152)负功能就是“阻碍了法官司法能力的提高”。[6]
  接着他又指出我们的一个问题,认为我们所谓“放权”前后审判委员会讨论案件的比例变化剧烈的结论是不准确的,“不能混起来说,要区分情况,要看是什么案子”,“对于有外部干预的案件,就是现在也仍然都要上审委会讨论决定”。按照他的意思,审判委员会讨论案件的比例大幅下降,主要是由审判委员会“把质量关”的案件大幅度减少的结果,审判委员会讨论决定外部干预案件的做法基本上没有什么变化。
  然后他正面回答了我们关于“如何使审判委员会讨论案件的比例大幅下降”的问题,大意是全院动员、加强调研、干警努力之类,其中再次提到因部分法官对于审判委员会的依赖而导致的“放权”难度。最后,在我们的插问下,他评价了理论话语和最高法院在审判委员会“放权”进程中的影响。他认为理论话语特别是最高法院的改革措施对于他所在法院有着很大作用,他认同最高法院的改革,但又认为改革措施是否能够真正得到贯彻执行,最终还得看改革的条件。他特别强调,由于前几年法院案件质量跟踪管理制度逐渐完善,加上对法官责任追究制度不断健全,如今不经过审判委员会讨论决定也可以控制案件质量和防止司法腐败,所以敢于大胆“放权”。
  由于院长很忙,因此我们对他的访谈很快就结束了。对院长的访谈使我们了解到了法院在改革中的整体考虑。按计划,在对法院院长的访谈结束后,我们继续访谈了3位既是审判委员会委员又兼任某部门“一把手”的法院中层干部。对于3个兼任部门“一把手”的委员的访谈,我们从审判委员会内外两个视角设置了两个问题:一是成为审判委员会的一员意味着什么,其对于审判委员会“放权”有无影响;二是随着案件负担的年年增长,同时身兼审判委员会委员和某庭、室一把手,对于审判委员会的“放权”有何影响。 对兼任部门“一把手”委员的访谈相对比较轻松。他们首先直接回答了第一个问题,认为现在成为审判委员会委员,实际上就意味着一种权力和待遇:“一个庭长如果不是审判委员会委员,他自己都会觉得低其他庭长一等。”在访谈中有人曾开玩笑说:“当庭长不能进审委会,就跟当官不能进常委会一样。”但是他们又都认为这对审判委员会“放权”没有影响,一个兼任委员私下称:“只要不完全取消审判委员会,怎么‘放权’都可以。” 接着他们回答了第二个问题。按照他们的观点,部门“一把手”兼任审判委员会委员在很大程度上有利于法院审判委员会“放权”改革的推行。一个业务庭的委员结合不断加重的案件负担这一背景指出,最近10年来许多部门的案件数量连连增加,人手却没有相应增加,业务工作任务相当繁重,加上繁重的行政工作,已经让各部门“一把手”疲于奔命,对于本部门之外的事情,他们基本没有精力关注。一个业务庭的委员从知识和兴趣的角度指出,由于各个委员分管的部门不同,委员之间的知识结构也大不相同,少部分委员甚至不具有审判知识和经验,具有审判知识和经验的委员又各都术业有专攻,少有通才和全才,对其他部门的审判工作业务并不熟悉,因此很多人都没有太大的兴趣参加案件讨论。另一个非业务庭委员则指出,各个业务庭的委员实际上都更看重本部门的工作,因为部门工作是基础,更容易出成绩,也更容易为领导认可,[7]在这种情况下法院决定搞审判委员会“放权”改革,自然会得到各业务庭委员的支持。
  当我们追问“审判委员会‘放权’之后,部门遇到‘麻烦’案件怎么处理”时,这些兼任部门“一把手”的委员普遍认为,现在许多部门对审判委员会的依赖已经减弱:“除了极少部分案件之外,我们(部门)已经有能力处理原来由审判委员会讨论决定的案件。”
  对兼任部门“一把手”的审判委员会委员的访谈,使我们对法院中间组织对审判委员会“放权”改革的想法有了一定了解。按照法院的安排和访谈计划,我们最后访谈了6名普通法官。在访谈之前,我们介绍了我们理解的审判委员会所具有的诸如帮助解决疑难问题、避免内部矛盾、不得罪人以及逃避风险和责任等功能,然后向法官发问:实践中审判委员会是否确实有这些功能?法官如何看待法院的审判委员会“放权”改革?这一改革对法官有何影响?法官们首先回答了我们关于审判委员会的功能是否存在的问题。6位法官中的4位法官认为,我们关于审判委员会功能的概括是基本准确的,也有2位法官认为“不好说”:“许多情况下并非有有意识的去利用审判委员会,只能说客观上确实达到你们概括的那些效果。”不过总体上,他们都认可审判委员会确实发挥了我们概括的几大作用。
  接着有法官指出,审判委员会的“放权”并非针对所有案件,对于涉及到外部干预的案件,法院没有将这类案件列入“放权”的范围,他们仍然要提交审判委员会讨论决定,因此建议我们不要将这种情况放在“放权”改革之内。
  然后法官们谈到了对审判委员会“放权”的看法。部分法官认为,既然最高法院倡导“放权”,单位和领导也决定要作这项改革,他们自然支持和接受单位的决定,用一个法官的话说,就是“上面发话要改革,我们这些做事的当然照办”。
  不过几乎所有的法官又都指出,他们支持“放权”,实际上还有着审判委员会自身的原因。他们告诉我们,在许多法官眼里,审判委员会讨论案件已经逐渐不能承担把关的功能。有法官举例说,按照法院内部的规定,审判委员会一般都集中召开,一次要讨论许多案件,因此每个案件讨论的时间并不长,尤其是刑事案件,往往在

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{2}梁治平.法律解释问题(M).北京:法律出版社,1998.

{3}赵红星,国灵华.废除审判委员会制度——“公正与效率”的必然要求(J).河北法学,2004,(6).

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{5}(日)棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度(M).王亚新译.北京:中国政法大学出版社,2004.老婆觉得我剪头发浪费钱

{6}(美)詹姆斯·布坎南.自由、市场和国家(M).吴良健等译.北京:北京经济学院出版社,1988.

{7}杨善华,孙飞宇.作为意义探究的深度访谈(J).社会学研究,2005,(5).

{8}(美)波斯那.法理学问题(M).苏力译.北京:中国政法大学出版社,2002.

{19}(美)罗伯特·墨顿.社会理论和社会结构(M).唐少杰译.南京:译林出版社,2006.

{10}李汉林.中国单位社会:议论、思考与研究(M).上海:上海人民出版社,2004.

{11}(美)詹姆斯·布坎南,戈登·塔洛克.同意的计算(M).陈光金译.北京:中国社会科学出版社,2000.

{12}(日)小林良彰.公共选择(M).杨水超译.北京:经济日报出版社,1989.

{13}赵孟营.组织合法性:在组织理性与事实的社会组织之间(J).北京师范大学学报:社会科学版,2005,(2)

{14}(美)丹尼斯C.缪勒.公共选择理论(M).杨春学等译.北京:中国社会科学出版社,1999.

{15}贺卫方.中国司法管理制度的两个问题(J).中国社会科学,1997,(6).

{16}(美)安东尼·唐斯.官僚制内幕(M).郭小聪译.北京:中国人民大学出版社,2006.

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