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【期刊名称】 《上海政法学院学报》
全面深化改革背景下的授权立法研究
【副标题】 以授权调整法律实施制度为视角
【英文标题】 Research on Authorized Legislation in Comprehensive Deepening
【作者】 贾辉【作者单位】 东华大学{副研究员}
【分类】 立法学
【中文关键词】 授权立法;授权调整;法律实施;试点办法
【文章编码】 上海政法学院学报期刊年份=2018期刊号=1页码=115期刊栏目=立法研究标题=全面深化改革背景下
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 115
【摘要】

在全面深化改革背景下,授权调整法律实施决定发展成为授权立法决定的新常态,授权调整法律实施决定及试点办法的法律本质在《立法法》中也未予明确,法学界也存在争议。试点办法作为授权立法,存在着立法形式不规范、批准制度尚待建立、备案审查尚待完善等问题。分析存在问题的原因,借鉴国外相关制度,建议:立法明确授权调整法律实施决定的法律规定、完善被授权机关制定授权立法的批准程序、完善授权立法的备案审查及监督制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1234351    
  授权立法,又称委任立法,是与职权立法相对应的法律概念。在全面深化改革背景下,全国人大常委会在立法实践中创设了授权调整法律实施决定,充分发挥了立法对改革的引领和推动作用。然而,授权调整法律实施制度具有不同于传统意义上授权立法制度的法律特征,其立法实践中还存在一系列需要完善的问题。本文将结合上述问题,对新型授权立法模式的授权调整法律实施制度加以研究,以促进我国授权立法在法治化道路上不断发展。
  一、授权调整法律实施制度的发展历程
  在全面深化改革背景下,全国人大常委会通过授权调整法律实施决定这项立法创新,将授权立法实践从行政管理改革领域扩展到司法改革领域,践行了重大改革于法有据,正确处理了改革创新性与立法稳定性的现实冲突。
  (一)立法法修改前授权调整法律实施制度的立法实践
  《立法法》修改前,全国人大常委会审议通过了5个授权调整法律实施决定,包括:《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》(以下简称广东省授权决定)、《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》《关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》。
  根据上述授权决定,有关国家机关制定的试点办法包括:1、《国务院关于执行〈广东省授权决定〉的通知》《广东省人民政府转发国务院关于执行<广东省授权决定>的通知》;2、《中国(上海)自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》;3、《自由贸易试验区外商投资备案管理办法(试行)》;4、《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》、《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》;5、《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》。
  (二)《立法法》确认的授权调整法律实施决定
  在5个授权决定立法实践基础上,2015年3月,《立法法》修改时新增13条,规定全国人大及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。法条从授权法角度对立法实践中的授权调整法律实施决定予以立法确认,然而遗憾的是,《立法法》并未从授权立法的角度进一步界定被授权机关享有的授权立法权。而且上述规定具有严格的适用条件,即只有在条件还不成熟、需要通过先行尝试为法律的修改积累经验的情况下方能采用;如果某一改革事项经过充分的论证,已经具备了修改或者废止法律条件的,国家应及时对法律进行修改或者废止。[1]
  (三)《立法法我我我什么都没做》修改后授权调整法律实施决定发展成为授权立法决定模式的新常态
  《立法法》修改后,全国人大常委会审议通过9个授权调整法律实施决定[2],包括:《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用<中华人民共和国证券法>有关规定的决定》《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用<公务员法>有关规定的决定》《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用<社会保险法>有关规定的决定》。
  根据上述授权决定,有关国家机关现已制定的试点办法包括:1、《人民陪审员制度改革试点方案》;2、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》;3、《化学药品注册分类工作改革方案》《药品上市许可持有人制度试点方案》;4、《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》;5、《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》。
  通常认为经济特区授权立法可以对法律和行政法规进行变通和填缺。[3]而从上述立法看,全国人大常委会在授权调整法律实施决定的授权法立法实践中逐渐认可其他立法主体制定试点办法的权力并报其备案,强调试点办法应遵循法律的基本原则以变通适用法律具体规定,间接认可授权其他国家机关立法,这与授权经济特区立法决定具有高度一致性。虽然有关国家机关根据授权决定制定的大多为授权规范性文件,但由于授权决定的存在,其应认定为授权开展的试验性立法的存在形式,授权调整法律实施决定发展成为授权立法决定模式的新常态。
  二、授权调整法律实施制度存在的问题及成因
  授权调整法律实施制度由授权调整法律实施决定和根据授权决定制定的授权规范性文件试点办法两部分组成。在全面深化改革背景下,随着授权规范性文件越来越多,授权调整法律实施制度存在的问题及成因主要体现在以下三个方面。
  (一)授权调整法律实施决定及试点办法的法律本质需要立法明确
  从全国人大常委会做出的14个授权调整法律实施决定法律文本角度看,首先,5个行政改革授权决定仅明确调整实施的原则性规定。从广东省、两个自由贸易试验区授权决定中未直接授权被授权机关制定试点办法,到授权国务院及其国土资源主管部门对试点工作加强指导管理,再到授权国务院及其有关部门完善耕地、宅基地抵押配套制度。从立法实践看,一方面,广东省、两个自由贸易试验区的3个授权决定中规定的将相关行政审批改为备案管理创新了管理制度,备案管理本身需要试点办法,上海市政府、商务部制定的备案管理办法也印证了试点办法的重要性和必要性。另一方面,试点办法是加强指导管理和完善配套制度的体现之一,立法实践中国务院部门也根据授权决定制定了试点办法。其次,另外9个授权决定既明确调整实施原则性规定,还明确授权有关国家机关制定试点办法。其中5个行政改革授权决定分别授权国家食品药品监督管理总局制定具体试点方案、国务院规定注册制的具体实施方案、国务院对公务员职务与职级并行制定具体试点办法、国务院对社会保险改革试点方案作出安排、中央军事委员会组织制定军官制度改革具体办法和试行范围。其他4个司法改革授权决定中,明确授权相关司法机关制定试点办法,还明确应遵循相关法律的基本原则,这与全国人大授权经济特区立法决定在内容上具有一致性,表明全国人大常委会实际授权相关司法机关立法。然而,尽管有丰富的立法实践,立法法并未明确授权调整法律实施决定及试点办法的法律本质。
  关于授权调整法律实施决定的法律本质,法学界存在较大争议。有学者认为,暂时调整实施法律的行为实质上已经构成了对现行法律的变动,只是要待将来视具体情况再行决定是否需要在法律文本中对这种变动予以进一步确认正式修改。因此,全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的行为在本质上是一种探索性的法的修改行为,具有试验性和局部性。[4]笔者认为,分析14个授权调整法律实施决定法律内容,从全国人大常委会角度看,调整实施的原则性规定是全国人大常委会行使法律修改权的体现:一是对法律空间效力范围的修改,试点地方排除适用具体法律规定;二是对法律时间效力范围的修改,试点期间在试点地方排除适用具体法律规定,试点期间过后要么恢复适用,要么修改完善具体法律规定;三是对法律对人效力范围的修改,具体法律规定对试点地方的人在试点期间不具有法律效力;四是对法律内容的修改,试点地区适用授权决定的原则性规定,旧的具体法律规定被修改并替代,原则性规定若是具体明确的,需要试点地区贯彻执行;若是抽象原则的,则需要授权有关国家机关制定试点办法。从有关国家机关角度看,授权有关国家机关制定试点办法是全国人大常委会授权有关国家机关在试点地方行使法律修改权的体现,鉴于立法形式包括制定、修改和废止,授权决定体现了授权有关国家机关立法的法律性质。但这种授权修改是为全国性的法律修改而作的局部性试验措施,调整实施区域是局部性的试点地方而非全国,调整期间具有暂时性而非永久性。因此,应从法律修改和授权立法决定两个角度理解14个授权调整法律实施决定的法律本质。
  另有学者将在法律制定之后,由立法者授权特定主体在某一地域暂时停止法律实施的行为界定为立法后中止实施,认为是立法后的授权行为,属于法律制定在前、授权中止在后;实际上是暂时调整,而不是停止;立法后中止实施在经过一段中止时间后可能会恢复其效力;其与立法委任行为具有差异性。[5]笔者认为,立法委任包括委任制定立法和委任修改立法两种形式,立法后中止实施法律是授权调整法律实施决定的特征之一,其与立法委任行为虽存在差异性,但更多类似性体现在:首先,在全国人大常委会14个授权调整法律实施决定中,有9个决定直接授权有关国家机关制定实施办法或者配套制度。其次,有关国家机关制定的授权规范性文件内容直接涉及公民权利和义务,在调整实施期间实际发挥着法的规范作用。最后,有关国家机关授权规范性文件的变通规定和授权立法的变通规定均为法律修改积累了立法经验。
  还有学者指出,中国特色社会主义法律体系形成后,基于先行先试的改革策略,地方进行试验性改革始终是重要的改革方式,而地方的改革措施往往需要突破已有的法律框架,变通型授权立法便成为突破性改革的合法性来源。囿于变通型授权立法局限于经济特区,全国人大常委会在实践中开创了“调整适用法律”的方式来缓和改革与法律之间的紧张关系,调整适用法律的授权决定并不局限于特定的区域,进而为各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基础。[6]笔者认为,上述观点提到的经济特区变通型授权立法为我们合理界定授权调整法律实施决定的法律本质提供了有益借鉴,授权调整法律实施决定本质应界定为授权试点地方变通适用法律规定,与授权经济特区立法决定具有类似性,但授权期限具有暂时性,试点地方制定的试点办法是为全国人大及其常委会最终修改法律服务的,具有更强的试验性的法律特征。通过授权调整法律实施制度,试点地方获得与经济特区平等的变通适用法律权,实现了经济特区和试点地方立法权上的平等。
  综上,授权调整法律实施决定在法律本质上,一方面是全国人大及其常委会针对试点地方进行的试验性修改法律行为,对具体法律规定的时间、空间、对人效力在试点地方予以排除适用,对具体法律规定内容在试点地方予以修改,采用有关法律问题的决定形式,但是在修改方式上不同于修订、修改决定或者修正案的传统法律修改方式。另一方面是全国人大及其常委会授权有关国家机关在试点地方、试点期间行使法律修改权以变通适用法律的授权立法决定,与授权经济特区立法决定在法律本质上具有一致性。从授权决定的明示授权和默示执行授权两个角度看,授权有关国家机关立法是授权调整法律实施决定的组成部分,授权调整法律实施决定属于授权立法决定范畴,有关国家机关制定的授权规范性文件试点办法属于授权立法范畴。
  (二)以授权规范性文件贯彻执行授权调整法律实施决定的问题及成因
  从全国人大常委会的14个授权决定贯彻执行情况看,在行政改革领域,被授权机关根据授权决定制定的试点办法,都是行政规范性文件,未采用规章要求的国务院部门令或者地方政府令形式。在司法改革领域,被授权机关根据授权决定制定的试点办法,都是司法文件,未采用司法解释要求的法释形式。因此,上述试点办法虽然对试点地方具有普遍拘束力,但从法律本质上不是立法,属于政策,《立法法》提出的发挥立法对改革引领和推动作用依然未得到彻底贯彻。上述试点办法从内容上看规范公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任,内容实质为立法,但由于不具备立法形式,从表现形式上看,改革依然靠政策引领和推动。鉴于相关授权规范性文件未采取法规规章,或者司法解释的立法形式,未来也面临着如何实现从授权规范性文件向授权立法表现形式转变的问题。
  试点办法未采用授权立法形式更大的弊端在于:规范性文件依法无权变通适用立法规定,但试点办法内容方面不仅实际上变通适用立法规定,一些规范性文件还直接规定与试点办法不一致的立法直接不予适用。例如,最高人民检察院制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法哎哟不错哦》58条规定,本院之前发布的司法解释和规范性文件,与本办法规定不一致的,适用本办法。司法解释规定可以用新的司法解释规定予以代替,却不能用其他规范性文件规定来代替。从有利于

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