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【期刊名称】 《北京航空航天大学学报(社会科学版)》
《反恐怖主义法》对中国民航安保立法的影响
【英文标题】 Effect of Counterterrorism Law on Chinese Civil Aviation Security Legislation
【作者】 张君周
【作者单位】 中国民航管理干部学院国际民航组织安保培训中心
【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 反恐怖主义;民航安保立法体系;国家安全战略;安全防范措施;民航安保措施
【英文关键词】 counter-terrorism; civil aviation legislation system; national security strategy; safety preventive measures; measures of civil aviation security
【文章编码】 1008-2204(2017)01-0037-09
【文献标识码】 A DOI:10.13766/j. bhsk.1008-2204.2016.0366
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 37
【摘要】 《中华人民共和国反恐怖主义法》实施以来对中国民航安保立法工作产生了重大影响,确立了民航反恐工作的架构,为民航安保措施提供了有力的立法支持。当前,中国民航安保立法体系的多部法律、法规和规章正在进行修订,应当根据反恐工作对民航的影响以及新法的要求,调整和完善民航安保立法,做好立法的衔接。同时,根据《中华人民共和国反恐怖主义法》在民航推行中的实际情况,提出民航反恐职责分工仍需明确、职责落实有待细化,民航反恐措施与已有安保措施应有效结合等解决思路和相应的建议措施。
【英文摘要】 The Counterterrorism Law has had a great influence on the legislation of Chinese civil aviation security since it took effect in the beginning of 2016. This law establishes the framework of counter-terrorism work of civil aviation, and provides a powerful legislative support to some civil aviation measures. At present, several laws, regulations and rules about civil aviation security in our country are being revised, which should be adjusted, improved and coherent according to the influence of counter-terrorism on civil aviation and the requirement of the new law. Based on the enforcement situation of the Counterterrorism Law in civil aviation, this article puts forward several solving ideas and recommendations as below: specifying and clarifying division of responsibilities and implementation; and effectively combining anti-terrorism measures with current security measures.
【全文】法宝引证码CLI.A.1234462    
  
  《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐怖主义法》)自2016年1月1日正式施行。该法既是对当前严峻的反恐形势做出的反应,也是对国(内)外多年来反恐经验的总结和规范,确为“条件具备、形势所需”{1}374,具有里程碑式意义,也引起了各国的关注{2}。民航运输长期以来处于反恐的前沿,其高风险、高关注以及可能导致的机毁人亡的高损失特性,历来备受恐怖分子的“青睐”。《反恐怖主义法》的出台,也给民航安保工作提供了有力的法律支持。因此,当务之急是研究如何结合行业特点做好该法在民航领域的有效执行。笔者将结合近些年对民航反恐的研究以及在行业调研获取的信息,就该法与对民航反恐工作的影响、民航立法的衔接以及工作难点等内容进行分析,以期有助于中国民航安保立法与研究工作的发展。
  一、《反恐怖主义法》确立了民航反恐工作的架构
  《反恐怖主义法》共10章97条,规定了反恐工作体制机制、恐怖活动组织和人员的认定、安全防范、情报信息、调查、应对处置、国际合作、保障措施、法律责任等内容。该法不仅构建了国家整体反恐工作机制,而且也明确了民航反恐工作的基本定位、目标、反恐措施和应急处置等方面内容。
  (一)明确了民航反恐工作机制
  1.民航反恐属于国家安全战略的重要部分
  《反恐怖主义法》4条规定:“国家将反恐怖主义纳入国家安全战略,综合施策,标本兼治,加强反恐怖主义的能力建设,运用政治、经济、法律、文化、教育、外交、军事等手段,开展反恐怖主义工作。”即将反恐怖主义工作定位为国家安全战略的重要组成部分;长期以来,民航安全也被视为国家安全的一部分,如中国处置反劫机事件的相关文件明确规定,劫持航空器事件关乎国家整体利益和安全。从国际事件来看,震惊全球的“9·11”恐怖袭击事件更是直接证明了恐怖袭击对一国的安全产生巨大危害。袭击发生后,美国立即将本土安全置于首位,成立了“国土安全部”(DHS),并将运输安全局(TSA)从联邦航空管理局(FAA)调至该部门。{3}因此,基于《反恐怖主义法》要求,民航反恐工作应从国家安全视角考虑,不局限于传统的法律手段或仅依靠机场公安、安检及空保等专业队伍,而是纳入更多的反恐措施和多种主体。
  2.民航反恐工作机制应符合立法及行业特点
  反恐怖主义工作涉及众多的领域和部门,因此,需要明确各主体的职责分工。《反恐怖主义法》参照各国的惯例,设置了国家、省、市三层级的反恐怖主义专门领导机构,统一领导和指挥全国的反恐怖主义工作;该法还确立了“各司其职、各尽其责”的全民反恐战略。国家机关施行的是“工作责任制”;国家的武装力量要求依照命令和部署,防范和处置恐怖活动;对于有关部门,则是要求建立联动配合机制和发动社会力量共同开展反恐工作;任何单位和个人都有协助、配合开展反恐怖主义工作的义务。这些主体之间的分工原则是“政府主导、部门监管、单位负责,全民参与。”{1}151
  就民航运输而言,其既接受国家主管部门的行业领导,机场隶属地方又接受地方政府的领导。可见,民航反恐工作与各层级的反恐怖主义领导机构均有关系,而且运输过程中还涉及政府、单位与个人不同的主体。因此,民航的反恐工作机制既要符合国家反恐机制,也要符合行业特点。
  3.民航运输中涉恐事件的认定得以明确
  何为恐怖主义、恐怖活动?西新英格兰大学的苏哈·赛迪教授曾指出:“恐怖威胁形势严峻的各国都面临着如何定义恐怖活动及界定其内涵的根本问题。”因为,“(这些定义)对认定‘恐怖主义’及制定相关反恐立法和政策都有着深远且重大的影响。”{4}国内学者也曾就反恐法治问题,谈到“中国反恐怖主义立法中,一个突出的问题就是缺乏基础性概念的界定,从而导致相关规定的可操作性不强”。{5}特别是“9·11”恐怖袭击事件以来,“恐怖主义”的内涵发生了巨大的变化,各国反恐的措施也严苛了许多,如除美国之外,英国也在“9·11”恐怖袭击事件后快速立法规定“对涉恐人员适用无期限拘捕而非依法驱逐出境”。{6}可见,界定恐怖主义、恐怖活动等核心概念,不仅关乎一国的反恐政策和措施,也关乎公民个体的重要权益。基于此,中国《反恐怖主义法》审慎地参考了多部国际反恐公约与《刑法修正案(九)》《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》等有关规定,将恐怖主义界定为“通过暴力、破坏、恐吓等手段,制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产,或者胁迫国家机关、国际组织,以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为”。同时,该法总结了国内外恐怖活动特点和新发展,列举了四类典型的恐怖活动:(1)组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的;(2)宣扬恐怖主义,煽动实施恐怖活动,或者非法持有宣扬恐怖主义的物品,强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的;(3)组织、领导、参加恐怖活动组织的;(4)为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的。此外,恐怖活动组织、恐怖活动人员、恐怖事件的含义也在立法中逐一明确。
  明确这些概念及内涵有助于对民航运输中发生的各类案(事)件进行定性。特别是近些年频发的国内机(空)闹事件。[1]如“拦飞机”“开舱门”以及在机场内实施爆炸等事件。判断此类行为是否属于恐怖活动,必须同时满足上述概念规定的手段、目的以及动机等特征。如2013年首都机场发生的“冀中星爆炸案”以及2016年6月12日发生的“浦东机场爆炸案”,虽然手段均为暴力,但缺乏政治、意识形态等目的,因此,属于个人极端行为,构成其他违法犯罪情形,而非恐怖活动。
  (二)规范了民航反恐防范措施
  第3章“安全防范”在《反恐怖主义法》中所占篇幅最大,规定了宣传教育、网络安全、物流管理、公共服务行业管理、危险物品管理、反恐怖主义融资、城乡规划和物防技防、重点目标管理以及边防出入境管理、境外利益保护等重要措施。其中,根据民航运输的特点,有二类措施可以借鉴,一类是常规的安全防范措施,即适用于一般主体;另一类是防范恐怖袭击重点目标的措施要求,即由反恐压力大的特殊主体执行的。
  1.常规安全防范措施
  常规的反恐安全防范措施中与民航运输关联较大的主要包括:(1)宣传教育。政府机关、院校和培训机构要依法组织开展反恐宣传教育,提高公民的反恐怖主义意识,互联网、媒体等单位也要面向社会进行反恐怖主义宣传教育。(2)互联网的管理。互联网服务提供者应当依据法律的要求,维护网络的安全,发现含有恐怖主义、极端主义内容的信息,及时报告公安机关或有关部门,依法采取措施和执行相关主管部门的要求。(3)物流运营的管理。该法新增了两项管理制度,即要求物流运营单位对客户和运输的物品实行安全查验制度和物品信息登记制度。对于禁止运输、寄递,存在重大安全隐患,或者客户拒绝安全查验的物品,不得运输、寄递。(4)危险物品的管理。枪支弹药、爆炸物等危险物品是恐怖袭击的主要工具,《反恐怖主义法》对其生产、运输以及管理均作了规定。具体包括生产和进口环节要作出电子追踪标识和安检示踪标识物,危险化学品、民用爆炸物品、核与放射物品的运输工具连入定位系统实行监控,以及流转环节发生被盗、被抢、丢失或者其他流失的情形,案发单位应当立即采取必要的控制措施,并立即向公安机关和有关主管部门报告,并配合公安机关开展工作。此外,任何单位和个人均不得非法制作、生产、储存、运输此类物品。(5)对极端主义的处置。如果出现利用极端主义实施危害行为,依规定应当及时予以制止;任何单位和个人发现宣扬极端主义的物品、资料、信息的,还应当立即向公安机关报告。(6)境外利益的保护。考虑到近些年,在境外的中国公民及设施设备频受恐怖袭击[2],《反恐怖主义法》也加强了对境外机构利益的保护。公安及主管部门依法建立涉外安全风险评估制度,对中国在境外的公民以及驻外机构、设施、财产加强安全保护,防范和应对恐怖袭击。驻外机构自身也应建立健全安全防范制度和应对处置预案,加强对有关人员、设施、财产的安全保护。
  2.防范恐怖袭击重点目标的安全防范措施
  《反恐怖主义法》31条规定,公安机关会同有关部门确定防范恐怖袭击的重点目标。重点目标应当满足以下两点:一是遭受恐怖袭击的可能性较大;二是遭受恐怖袭击可能造成重大的人身伤亡、财产损失或者社会影响。根据以往发生的恐怖事件来看,机场、航空器遭袭可能性大,损失惨重且社会影响大,因此,《反恐怖主义法》征求意见稿曾将机场、交通工具直接列为重点目标。[3]现行《反恐怖主义法》第34条也规定:“对进入机场等重点目标”的人员、物品和交通工具进行安全检查,显然机场是被划入了“重点目标”的范畴。认定为重点目标的民航相关主体基于此法的要求应制定预案、措施、培训和演练,建立反恐专项经费保障制度以及实施风险评估、安全监测和完善内部管理以及定期报告等基本职责;对于新建、在建工程还提出“同步设计、同步建设、同步运行”的要求,视频图像信息保存期限也明确规定不得低于90天;重要岗位人员还应接受背景审查;此外,如上所述,机场管理机构对于进入机场的人员、物品和交通工具还需要进行安全检查。
  此外,考虑到“9·11”恐怖袭击事件后,“恐怖分子劫持商用客机或其他类型飞行的可能性将持续存在”{7},以及中国近期低空空域开放和无人机技术发展等因素,该法还借鉴了2010年《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》(又称《北京公约》)将“利用使用中的航空器”规定为犯罪的作法{8},设立了第37条“飞行活动管理特别条款”。该条要求民用航空、公安等主管部门应当按照职责分工,加强空域、航空器和飞行活动管理,严密防范针对航空器或者利用飞行活动实施的恐怖活动。
  (三)加强了民航反恐情报信息和应急处置
  考虑到情报信息工作对反恐工作的重要作用,以及恐怖事件发生后的应急工作,《反恐怖主义法》对这两方面的内容也进行了专章规定。
  1.建立了反恐情报信息工作机制
  《反恐怖主义法》第4章要求建立国家与地方两个层级的情报工作机制,并对情报信息的工作机制、基层工作、技术侦查、应用和保密等方面进行了规定。工作机制上国家反恐怖主义情报中心实行跨部门、跨地区情报信息工作机制,统筹反恐怖主义情报信息工作。地方反恐怖主义工作领导机构建立跨部门情报信息工作机制,及时地报告和通报重要、紧急的情报信息;有关部门则是依法应当加强反恐怖主义情报信息搜集和报告。
  就民航而言,庞大的旅客与航线数据信息真实性与使用价值高,是各部门重视的情报信息。依据《反恐怖主义法》的要求,民航重要的基础信息和动态信息特别是涉恐信息,都应当及时上报和传达;民航主管部门还承担情报信息的搜集、报送、筛查、研判、核查和监控以及发布预警的职责。
  2.完善了恐怖事件应对处置机制
  恐怖事件可能对行业发展或社会运行产生致命的打击,如“9·11”恐怖袭击事件对全球民航运输造成的损害就是灾难性的。仅美国2001—2005年,民航“产业登账的净损失即超过400亿美元”。{9}因此,恐怖事件应急处置备受各国重视。《反恐怖主义法》也专设了“应对处置”一章,总结了近些年国内外应对处置恐怖事件的经验与措施,对应急预案的设置、现场应急处置和指挥权的确立以及境外应急处置等事项进行了规定。为了避免不正当的媒体和信息传播,导致恐怖事件影响扩大引起社会恐慌以及处置变动,该法还明确了恐怖事件信息的发布要求。从国内外反恐经验来看,机场、航空器遭受恐怖袭击的概率高。因此,此类事件一旦发生,民航各类主体都要严格按照《反恐怖主义法》和已有的行业应急处突要求,开展应急处置工作,同时遵守信息传播与保密的义务。
  二、《反恐怖主义法》在民航安保立法中的体现
  根据前文分析,可以发现《反恐怖主义法》既有对各行业已有经验的总结吸纳,如民航长期以来执行的背景审查、安检以及安保方案等,也有一些新职责、新措施和制度要求,如物流的“安全查验制度”和“信息登记制度”等。考虑到反恐是当前民航安保工作的核心,民航安保法律文件无论是制定还是修订都应做好与《反恐怖主义法》的配合和衔接。目前,中国的民航安保立法体系由一部法律、一部法规和六部规章[4]构成,而且均处于修订阶段,《反恐怖主义法》显然应成为重要的依据。
  (一)《民用航空法》与《反恐怖主义法》应各有侧重
  《民用航空法》制定于1995年,其中有关民航安保的内容极其有限。历经20年,该法的修订有了实质性的进展,最新公布的修改稿专门增设了第11章“民用航空安全保卫”。[5]从法律位阶来看,《民用航空法》与《反恐怖主义法》均属于全国人大常委会制定的法律,然而《反恐怖主义法》作为规范反恐工作的基础法律,难免与部门立法的内容产生交叉。因此,两法应基于各自立法目的,从不同角度予以规定。《民用航空法》新增的安保条款既要避免与《反恐怖主义法》内容重复,也要避免出现漏项或者冲突的地方。对于《民用航空法》有以下立法建议:
  1.对反恐之外其他重要安保工作进行立法
  《民用航空法》是民航运输行业的最高层级立法,根据行业运行需要,可以规定涉及个人权利、经济制度以及税收等法律保留的事项。民航安保工作,既包含了反恐的措施,也包括了常规的安保工作内容。对于关系到民航反恐工作,且《反恐怖主义法》已有规定的,如货运物流安全查验制度以及危险品的标识与运输,防范恐怖袭击重点目标的职责、反恐的应急处置等内容,《民用航空法》不再重复规定。对反恐工作之外的,影响安保工作开展的重大问题,建议由《民用航空法》予以规定。如《东京公约》第10条规定的免责条款,以及《附件17:安保》规定的成立国家航空安保委员会等重大问题,民航规章难以规范,建议由《民用航空法》予以规定。
  2.为已有安保措施提供必要的上位法支持
  《民用航空法》实施的20年,国际国内民航安保工作发展迅猛,特别是“9·11”恐怖袭击事件更是促使各国民航安保工作发生了颠覆式变化。在此期间,中国民航安保工作也有了长足发展,引入了大量的新措施,如从业人员的背景审查、货运代理人制度、空中警察制度等。这些制度和措施涉及个人信息、民航经营活动,但缺乏高层级的立法的支持。考虑到民航属地化体制改革的推进,为了加强安保制度和措施的执行力度,建议将这些重要措施和工作纳入到《民用航空法》中。
  (二)《民用航空安全保卫条例》应实现民航与反恐机制和措施的对接
  《反恐怖主义法》作为反恐工作的基本法律,有些内容规定的较原则,需要结合各行业的特点予以执行。根据《立法法》的规定,行政法规规范用以“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项”。即对于《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}孙茂利.中华人民共和国反恐怖主义法释义[M].北京:中国民主法治出版社,2016:151—374.
  {2}国际舆论点赞中国反恐法[N].人民日报海外版,2016-01-02(004).
  {3}邓新元,刘肖岩,屈健.国外现代反恐机制比较研究[M].北京:群众出版社,2014:8.
  {4}SUDHA S. What’s a name? How nations define terrorism ten years after 9/11[J]. University of Pennsylvania Journal of InternationalLaw ,2011(Fall):5.
  {5}赵秉志,杜邈.中国反恐法治问题研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2010:61.
  {6}JOANNE M S. Indefinite detention and antiterrorism laws: Balancing security and human rights[J]. Pace Law Review, 2014(Summer):1192.
  {7}克卢瓦·威廉斯,史蒂夫·沃尔特里普·机组安全防范实用指南[M].刘玲莉,王永刚,译.北京:中国民航出版社.2007:5.
  {8}中国民用航空局政策法规司.恐怖主义行为的国际法律控制——国际航空保安公约体系:现状、问题和前景[M].北京:中国政法大学出版社,2012:73.
  {9}彼得·贝罗巴巴,阿梅迪奥·奥多尼,辛西娅·巴恩哈特.全球航空业[M].赵维善,译.上海:上海交通大学出版社,2010:6.
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