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【期刊名称】 《国际法学论丛》
欧洲非法移民问题及其对中国的启示
【作者】 宋全成
【作者单位】 山东大学移民研究所; 山东大学哲学与社会发展学院社会学系
【分类】 国际条约与国际组织【期刊年份】 2009年
【期号】 1(第6卷)【页码】 47
【全文】法宝引证码CLI.A.1223116    
  
  第二次世界大战后,特别是两个德国形成、冷战的铁幕笼罩欧洲以后,跨越国境线的非法移民问题逐渐显现于西欧各国的政府面前。20世纪70年代以前,欧洲非法移民的主流主要是来自东欧社会主义国家的非法移民。但由于冷战思维的影响,西欧各国政府都将那些主要来自东欧社会主义国家的非法移民,看做是反抗社会主义制度的斗士而以政治难民的名义予以接纳。而且由于冷战时期对边界的严格控制,非法移民的数量和规模极其有限,因此,非法移民问题也只能是边缘性的社会问题。但进入90年代以后,伴随着冷战的结束和东欧国家社会制度的巨变以及西欧国家边界管理的放松,蜂拥而至的来自东欧原社会主义国家的非法移民潮,成为90年代西欧国家的一道“美丽的风景”。以难民、回迁移民的身份进入西欧国家的人数,达到了880万人。其中,在1992年,在西欧申请难民的人数达到了76万人。德国由于处于冷战的最前沿,再加上德国的难民法的宽松,因此,到1992年,仅仅在德国提出难民申请的非法移民就达到了43.8万人。这也使德国成为西欧国家中存在非法移民和难民申请者最多的国家。1993年,德国政府趋紧难民庇护法以后,在西欧的非法移民和难民申请者又涌向了非法移民和难民相对容易生存的英国和南欧国家。大量非法移民和难民的纷至沓来,逐渐使非法移民问题成为欧洲国家、特别是西欧国家上至政治精英、下至普通国民紧密关注的核心社会问题。本文拟就欧洲的非法移民的类型、来源和控制管理问题及其对中国的启示,做一初步探索。
  一、何为非法移民?
  欧洲的学者已经对非法移民或移民的非法性问题给予了科学的界定。“非法移民或移民的非法性主要表现为如下三种方式:非法入境、非法居留和非法就业。在一定意义上,上述三种移民的非法性可同时存在,也可能是其中的单一情况。当人们谈起非法移民问题的时候,在绝大多数的意义上,并不是单一意义上的某一种形式”。[1]非法移民或移民的非法性可从如下多个方面,作进一步的理解:
  —首先是非法的入境能够导致非法的居留,但这种非法入境也可以通过与之相联系的庇护(难民)申请而合法化,如果庇护申请被认可的话。
  —非法的居留也可以出现与合法居留相联系的情况,例如依据一次性的3个月的免签规定入境,但移民居留的时间超过了3个月的免签居留期限,或者是移民的居留许可过期了。
  —在旅游者的移民类别中,一次合法的居留也可以通过一次工作的接纳而成为非法。例如作为旅游者身份的合法入境与居留(没有工作许可),但在其居留期内却非法就业,这就构成了移民的非法性中的一种—非法就业。
  —如果外国人拥有居留许可或者庇护申请者拥有合法的等待时间,但不拥有工作许可,而其同样非法就业,那他的就业就是非法的,尽管他的居留并不非法。
  —其他情况也有可能构成非法性。例如,移民没有符合居留法中的正式就业的工作,或者是没有履行交税和交纳社会保险费的义务等[2]。
  尽管移民非法性的情况可能是多种多样,但毫无疑问都与入境、居留和就业这三种情况相联系。移民的非法性主要取决于当时特有的国家法律法规的、文化的和社会政策的框架条件,正是这些特定的框架条件决定了移民入境、居留和就业等非法性的特定类型。在欧洲国家,社会大众的层面或者说在大众传媒的报道中,涉及的非法移民或者移民的非法性问题时,主要集中在移民的非法入境方面。但实际上,合法入境但没有居留许可或者是居留许可过期以及非法就业的非法移民,通常占绝大多数。
  非法移民和难民是两种紧密相连的移民类别和移民现象。当西欧国家宽松的移民政策在20世纪70年代中期、特别是80年代收紧以后,进入西欧国家合法移民的渠道被关闭,迫使大量的来自东欧国家和其他发展中国家和地区的移民,采取偷渡的方式移居西欧国家,然后再寻找机会,通过申请避难和大赦,滞留西欧。因此,难民和非法移民是密切相关的。当无法获得难民身份或者没有获得大赦的机会,就只能以非法移民的形式,长期滞留西欧。由于非法移民的具体数量,无法通过官方的统计部门和移民部门获得有效的数据,所以,关于非法移民的大体数据,通常情况下是通过申请难民的数量和科学的估算来计量的[3]。正是在这个意义上,难民申请者的数量和规模,能够象征性地反映出非法移民的数量和规模。我我我什么都没做
  二、后冷战时代欧洲非法移民的发展、来源和偷渡路线
  据国际移民组织(IOM) 2001年的保守估计,在全世界的1.5亿国际移民中,大约有3000多万是非法移民。在欧洲地区的非法移民大约有300万人,而且国际犯罪团伙每年向欧洲地区运送非法移民30万-50万人,尽管这些非法移民并不在乎其身份是否合法化,但依然有大约2/3的非法移民曾提出避难申请[4],以期获得在欧洲国家长期居留的许可。
  1.冷战后欧洲非法移民的发展轨迹
  从1990年到2000年,欧洲各国政府面对着来自世界各地的避难申请的案卷,堆积如山,在这其中真正能够获得难民身份的人很少,大部分是非法移民。如果非法移民想在欧洲国家长期居留的话,通常情况下,会力求通过申请难民身份获得居留许可。基于此,从西欧各国申请难民的人数上大体可以看出欧洲非法移民的动态变化。据统计,1999年,在欧盟国家申请难民的人数为:德国95113人,瑞典11231人,英国71320人,法国30072人,荷兰39299人,比利时35778人,奥地利20129人,丹麦6467人,西班牙8405人,芬兰2305人,意大利8371人,希腊1528人,葡萄牙310人,卢森堡2930人,爱尔兰7727人[5]。到2000年,在欧洲国家难民申请的人数更是持续上升。英国收到9.8万份避难申请,德国收到11.76万份。到2001年,德国收到11. 83万份,法国和西班牙各收到4万-5万亚的非法移民船只抵达兰佩杜萨岛水域,而西西里岛一带的非法移民收容所早已人满为患。非法移民登陆的数量从下面一天的非法移民登陆的人数上,可以估计出非法移民的庞大数量。9月12日凌晨开始,有近800名主要来自中东和北非国家的非法移民陆续抵达意大利南部西西里岛和兰佩杜萨小岛。另外,在地中海与意大利隔海相望的利比亚,每年大约有200万来自非洲的尼日尔、苏丹、乍得等国的移民,他们由于饥饿、贫困与战乱等原因,北上来到利比亚,企图越过地中海,非法登陆意大利后进入欧洲寻找生路。另外,意大利东部的阿尔巴尼亚、罗马尼亚和前南斯拉夫地区也有大量的非法移民和难民正伺机准备偷渡到意大利[6]。
  2.欧洲非法移民的来源地
  欧洲非法移民的来源地,如果说,冷战时期主要是来自远东欧社会主义国家的话,那么,冷战结束以后,则主要来自亚洲、非洲一些经济社会发展欠发达的国家和地区,当然,也有前东欧国家及独联体国家。这从在欧洲申请难民身份的人群中可以清晰地印证这一点。1999年,欧洲难民申请人的来源地的情况是,前南斯拉夫地区是15.3%,伊拉克是14.5%,土耳其是11.3%,阿富汗是6.4%,伊朗6.1%,俄罗斯3.5%,叙利亚3.3%,中国2.8%,越南2.8%,余下的为其他国家和地区的难民和非法移民。而在2001年上半年被捕的3000名非法移民中,有1134名中国人,430名韩国人,202名菲律宾人和201名泰国人[7]。由于来自非洲国家的非法移民,多数不直接申请难民身份,因此,非洲国家的非法移民的国别分布,尚无法准确计算。但可以肯定的是,由于前南斯拉夫地区、伊拉克、阿富汗等局部战争地区趋于平静,难民和非法移民的数量份,就连人口只有1500万的荷兰也收到难民申请近4万份[8]。需要指出的是,由于担心被遣返等原因,仍有为数不少的非法移民没有申请难民身份,估计的数量有上百万之众。从来源地上来看,主要是来源于东欧国家和非洲、亚洲等发展中国家。
  从欧洲难民申请地和申请数量的变化,大体可以看出欧洲非法移民的动态变化轨迹。如果说,以往的难民申请和非法移民集中的国家往往是北欧国家、中欧国家和西欧国家,特别是在德国这个避难申请最容易获得的国家,1992年在欧洲申请避难的76万份避难申请中,有近43万份是在德国提出的,占整个欧洲难民申请份数的2/3。在这种背景下,德国政府加紧修改了难民法,阻止越来越多的难民申请的数量。在德国于1993年修改并收紧难民政策以后,英国又成为来自世界各地的避难者申请难民身份的主要目标国。但20世纪90年代中期以后,随着上述地区欧洲国家的避难政策和移民政策的趋紧,一向不被难民们看好的南欧国家,又成为难民和非法移民集中的地方。于是,到南欧国家如西班牙、意大利的非法移民也越来越多。从来源地上来看,主要来自非洲、亚洲等发展中国家,也有少量的非法移民来自拉美国家。在意大利,进入21世纪以后,非法移民的增长速度更是让人瞳目结舌、有目共睹。由于意大利有长达7000公里的海岸线,而且濒临地中海和巴尔干半岛,多年来一直是来自地中海沿岸地区的外国移民进入欧洲的一块跳板,被誉为是针对外国移民的“最脆弱的欧洲防线”。近几年来,来自北非的移民潮,使得意大利南部的西西里岛及兰佩杜萨岛成为新的非法移民登陆目标。据不完全统计,仅2003年就有1.4万多批非法船只在意大利南部登陆,进入意大利的非法移民达到了8万多人。进入2004年夏天以后,非法移民的数量更是有增无减。几乎每天都有来自利比正在锐减,而来自非洲国家的非法移民的数量,却在高速增长。依据国际移民组织(IOM) 2000年的移民报告,2000年在所有欧盟国家中登记的非欧洲国家的移民达到了1100万人,其中500多万生活在德国,225万生活在法国,100多万居住在英国,荷兰和意大利各有50万,比利时接纳了40万。这些非欧盟裔侨民大多来自地中海沿岸国,如摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、土耳其以及前南斯拉夫。德国约有200万突尼斯人,100万前南斯拉夫人[9]。近几年来,伴随着南欧国家经济社会的快速发展,越来越多的、来自非洲国家的非法移民来到了南欧国家的西班牙和意大利等国家或申请难民身份,或等待着非法移民的合法化时机。
  3.欧洲非法移民的入境路线
  非法移民进入欧洲的路线基本上有陆、海、空三条路径。
  陆地上的偷渡路线是:在欧盟东扩以前,主要是路经俄罗斯、波兰、罗马尼亚、保加利亚等国家,然后跨越共同的“欧洲防线”的东部边境,直接进入西欧国家,或者通过土耳其的博斯普鲁斯海峡进入东南欧国家,然后再伺机进入欧盟国家。上述路线通常被来自中国、俄罗斯和一些东欧国家的偷渡客所使用。由于德国对来自东欧国家入境的政策相对宽松,因此,“德国成为欧洲非法移民的跳板和栖息地”。“德国内政部的资料表明,仅从2001年夏天到2002年初就有16062名东欧人持有效旅游签证进入德国后散布到欧盟各国非法滞留和打工。很多乌克兰人名义上是来德国旅游,他们在3个月的签证过期后,仍然非法留在德国或其他国家打黑工。很多东欧人伪造理由骗取签证进入欧盟打黑工。虽然负责发放签证的德国外交部宣称骗取签证的案例自2001年10月以来有所下降,但他们自己也承认,骗取和滥用签证的情况仍然大量存在。仅2001年一年,基辅的德国驻乌克兰使馆就收到了32.9万份旅游签证申请,其中29.7万份被批准。使馆内部的尺度是,在可疑的情况下要做出有利于申请人的处理。”[10]正是由于这一原因,这种合法进入、非法滞留的非法移民现象迅速增多。
  海上的偷渡路线是:经摩洛哥、穿越直布罗陀海峡,在西班牙海岸,或者在意大利的西西里岛和南欧地中海沿岸国家登陆。这条路线,通常被来自非洲地区的非法移民所使用。而意大利和西班牙又是非法移民最喜欢选择的两个登陆国家,非法移民选择意大利的原因,已于上文所述。关于选择西班牙的原因是,主要是“‘第三世界’国家的外国人看中了西班牙的劳动市场。因为,低收入的行业人气兴旺。在西班牙急需度假小岛上的建筑工,宾馆里的清洁女工,还有收庄稼的帮工。虽然西班牙的失业率占总人口的14%,在欧盟国家里是拔得头筹。但由于西班牙本国人,不愿意从事低收人的艰苦工作。而这些艰苦的工作又是社会经济发展不可缺少的,因此,西班牙政府,一方面对非法移民的进入采取相对宽松的限制措施,另一方面对已经进入的非法移民给予大赦,以便其顺利进入本国的低端劳动力市场。所以,在西班牙,很多低收入的工人都是非法的外国劳工。其中一大部分是历险般地漂洋过海,通过地中海来到此地。西班牙政府于2000年,通过了一部慷慨大方的‘外国人法’。依据该法,几乎所有在1999年6月1日以前入境的外国人,都可以通过居留许可在西班牙站住脚。甚至连非法移民都可以得到医疗保障,这些人的孩子还可以受到官方提供的教育。这种慷慨接纳的结果是引来了更大规模的非法移民潮。于是,西班牙政府紧急修改了‘外国人法’。如今,永久居留只能在居住5年之后才可以拿到,而且只有直系亲属才可以应用家庭团聚的政策,实现家庭团聚。如果是非法移民可在48个小时内被驱逐出境。”[11]。虽然西班牙总人口中的外国移民的比例还不高,仅占全国总人口的2.5%,但非法移民增长的速度让人瞠目结舌,已经从1999年的1万人增加到2001年的25万人,增

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