查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《国际法学论丛》
俄罗斯的移民管理体系与移民政策
【作者】 强晓云【作者单位】 上海国际问题研究院俄罗斯中亚研究中心
【分类】 国际私法【期刊年份】 2009年
【期号】 1(第6卷)【页码】 76
【全文】法宝引证码CLI.A.1223096    
  在苏联解体、俄罗斯社会转型、全球一体化进程加快的背景下,移民已经成为俄罗斯社会中一个不容忽视、急待解决的现实问题。经过十余年的发展,俄罗斯的移民管理体系和移民政策框架已经初步建立,移民的法律地位得以明确、外国公民在俄罗斯境内的管理正走向规范化。
  一、俄罗斯移民管理体系
  本国人口的自然流失、大量外国人的涌入和与之相随出现的问题,以及它们对俄罗斯未来发展的影响迫使俄罗斯政府必须制订一个可靠的、能够调整和控制移民问题的管理体系。俄罗斯的移民管理体系包含管理移民的机构以及相应的移民管理法规。
  目前,在俄罗斯负责对移民实施管理的最主要的机构是隶属俄内务部的联邦移民局。俄罗斯于1992年成立联邦移民局,2000年9月成立民族和移民政策事务部,2001年10月17日,在国家行政改组的过程中,俄罗斯民族和移民政策事务部被取消,移民事务转归内务部管理,移民局也成为内务部的一个隶属机构。根据2004年7月16日发布的俄罗斯联邦总统第928令《关于联邦移民局法》的规定,联邦移民局肩负着检查、监管、提供迁移方面的国家服务的任务,同时还行使着协调与其他部委在移民管理方面的工作的职能。
  由于劳动移民在整个俄罗斯的外来移民中占有相当的比重,因而俄罗斯卫生与社会发展部属下的联邦劳动就业局也参与国家的移民管理。此外政府还成立了移民政策委员会及跨部门的工作组以制订和完善俄罗斯在移民方面的法律制度。
  除联邦层面的移民管理机构,在各个联邦主体实施移民管理的主要是地方政权机关、联邦移民局在各地的垂直分支机构。
  除机构保障之外,俄罗斯政府还制定了一系列与移民相关的法律来管理国内日益突出的移民现象。从1991年至2003年,在移民方面,俄罗斯政府已经通过了37个联邦法律、10项总统令、62个联邦级法规、26个部级法规以及9个国际协议[1]。俄罗斯国家移民管理的基础法主要是由以下几个联邦法构成:1991年4月19日通过的《俄罗斯联邦人口就业法》、1993年2月19日通过的《难民法》、《被迫移民法》、 1996年8月15日通过的《俄罗斯出入境程序法》(2003年1月又加以修订)、2002年7月25日通过的《俄罗斯联邦境内外国人法律地位法》。而真正意义上,可以保障国家实施移民政策的法律基础则是在2002年--2003年间确定形成的,其主要标志是2002年5月21日通过的《国籍法》和同年7月通过的《俄罗斯外国公民法律地位法》以及2003年1月10日的《俄罗斯联邦人口就业法》的修改补充条例。2006年,俄罗斯在移民管理法规方面又迈出重要的一步,于6月30日通过了2007年1月15日开始生效的《俄罗斯联邦外国公民和无国籍人士移民登记法》、新版《俄罗斯联邦外国公民法律地位法》。所有这些标志着俄罗斯政府在移民管理方面正日趋成熟。
  近年来在移民管理方面,俄罗斯还逐渐加强国际合作,加入有关移民的国际条约,共同应对外来移民压力。例如早在1992年,俄罗斯参照欧洲安全与合作委员会的人权规定明确了自己的义务,为了履行这些义务,俄罗斯加入了联合国难民公约和难民法律地位备忘录体系。此外,俄罗斯还与哈萨克斯坦等国签署了有关移民问题的双边协议。为了深化俄中战略伙伴关系,加强国际人口迁移的管理,根据2006年5月16日中俄两国政府签署的《关于成立移民问题联合工作组的议定书》,中俄两国还成立了中俄移民问题联合工作组,从2006年起已经开展了两次会议,共同协商、合作解决中俄人口跨界迁移中出现的各种问题。
  二、俄罗斯移民政策的变化
  按照时间的跨度和工作重点的演变,俄政府对移民潮的调控经历了以下三个阶段。20世纪90年代初期,俄罗斯调节移民现象的重心在于解决日益增多的难民问题。为了规范管理难民潮,1991年刚刚独立的俄罗斯便依照《世界人权宣言》(1948年)及其他相关国际公约颁布了《人和公民权利与自由宣言》。 1992年,俄罗斯又加入了调节难民和被迫移民法律地位的国际法体系。同年,成立了俄罗斯联邦移民局(1993年才开始实际操作)以管理难民和被迫移民事务。1993年初俄罗斯政府通过了《难民法》和《被迫移民法》,并通过了《支持来自原苏联各加盟共和国难民和被迫移民的长期移民纲要》。1994年,俄罗斯政府又将包括其远东沿海边疆区、哈巴罗夫斯克边疆区和阿穆尔州在内的13个地区定为暂时接纳外来移民的主要地区。曾经瘦过你也是厉害
  进入90年代中期,伴随着第二次移民潮的出现,政府移民工作的重点主要集中在调控外国劳务人员和打击非法移民方面。《俄罗斯联邦人口就业法》的第五条就规定,国家支持就业的政策导向是发展劳动力资源、提高劳动力的机动性和保护国内劳动力市场。此外,国家还必须保障在解决就业问题领域的国际间合作,包括如何保证俄罗斯境外劳工的权益以及外国劳工在俄罗斯的利益不受侵害、遵守相关国际标准等等。该法律的第17条还规定了在俄法律允许的范围内可以吸引和利用外国劳工。1998年,俄政府又通过了《1998年--2000年俄罗斯联邦移民纲要》,规定在外来劳动移民领域,国家首先保证本国公民在劳动力市场上的优先就业权,然后确定每年接收难民的限额,同时加强对迁入移民的监督。为了更好地管理外国劳务移民,2002年10月30日俄罗斯政府批准了由劳动部起草的第782号法规《关于确定向外国人发放赴俄劳动签证配额的规定》。该法规制定了2003年俄罗斯所需的外国劳务的数量—即50万人,并规定了具体的操作程序。根据这一法规,2002年11月29日俄罗斯劳动部、内务部及经济发展部共同制订并予以实施了《关于在各个联邦行政主体分配外国人赴俄劳动签证定额的规定》。该项法规规定了俄罗斯各个州、共和国可以吸引外国劳动力的最大限额。尽管这些法规在一定程度上保护了俄罗斯国内劳动力市场,但它们却制约了人力资源的流动性,对吸引外国劳动力也造成了不小的负面影响。
  2006年通过、2007年1月生效的《俄罗斯联邦外国公民和无国籍人士移民登记法》、新版《俄罗斯联邦外国公民法律地位法》以及《俄罗斯联邦禁止外国人在售货摊位和市场从事零售工作的政府令》则标志着俄罗斯移民管理进入了一个新的阶段。新法规的出炉不仅大幅简化了接收外国人工作的手续,还简化了外国公民和无国籍人士按照在俄罗斯的居住地点和临时居留地点办理注册和登记的手续,体现出俄罗斯政府对吸引移民的信心。同时,限制外国人在市场上的零售活动则包含着保护本国人口就业权力的意义。可以说,上述新法规的通过意味着俄罗斯对移民的管理日趋成熟,进入了可控式管理的层次。
  三、移民政策的基础和核心内容
  提到俄罗斯的移民政策,不得不提到《俄罗斯联邦调节移民进程构想》、《俄罗斯联邦外国公民和无国籍人士移民登记法》以及《俄罗斯联邦外国公民法律地位法》。如果说前者奠定了俄罗斯移民政策的主要纲领性基础,那么后两个联邦法律则构成了俄罗斯移民政策的核心内容。
  2003年3月通过的《俄罗斯联邦调节移民进程构想》在发展全方位调控移民问题方面迈出了重要的一步。该理念囊括了俄罗斯政权部门在管理移民活动的内容、基本方向上的主要观点。在《俄罗斯联邦调节移民进程构想》中分析了当代俄罗斯移民活动的现状、国家调节移民活动的目标、原则和任务及今后工作的基本方向。按照该理念,“保证稳定的人口和社会经济发展、保障俄罗斯的国家安全、满足日益增长的俄罗斯经济对劳动力资源的需求、在全国范围内合理分配人口、充分利用移民的知识潜力和劳动潜力以期达到俄罗斯的繁荣和富强”是俄罗斯国家调节移民活动的目标。国家对移民活动进行调节遵循以下几个基本原则:“在遵守法律和国际人权标准的基础上保护人权和人身自由;保护俄罗斯的国家利益和维护俄罗斯的国家安全;将个体、社会和国家的利益相结合;解决不同类型的移民问题采取不同的方法;国家执法机关、联邦各主体的执法机关与移民的社会团体相互协作。”[2]
  为了达到上述目标,俄罗斯还面临着十分艰巨的任务,还有相当多的问题需要解决:在法制建设方面需要完善同移民有关的相应法规;在对外政治方面要保护俄罗斯公民的自由和权利、制订和实施援助难民的国际机制,发展俄罗斯与其他国家在制止冲突领域的合作以减少大规模难民的出现,签署国际协定打击非法移民等;在科学和信息方面需要大力发展基础科学研究尤其是在社会经济领域、法律学领域、移民心理学领域的研究急待加强,另外还应定期的对国内国际的移民局势做出分析和预测等等。
  《俄罗斯联邦调节移民进程构想》还提出了政府调节移民活动的基本方向:保证对俄罗斯境内移民活动的掌控,提供条件使被迫移民尽快融入当地社会,依照国家对劳动力的需求吸引劳动移民,支持和发展与国外俄侨的联系,改善相应条件使国内移民尽快返回原住地,优化国内移民活动以保证劳动力资源的高效利用,支持波罗的海以及独联体俄侨的自愿移民活动等等[3]。除上述内容以外,该理念还提出了完成这项重要文件的实施机制,即完善立法、制订联邦和地方性移民计划,建立劳动力资源平衡表、建立移民数据库,加强移民政策的科学研究工作等[4]。
  尽管《俄罗斯联邦调节移民进程构想》还存在着不足—例如,它没有明确地指明俄罗斯移民政策的战略发展方向,在其行文和表述中经常会看到上下自相矛盾的现象,然而它毕竟是俄罗斯官方认同移民现象,希望合理有效地管理国内移民进程的一个纲领性文件,对将来俄罗斯相关移民政策的制订起着不可代替的作用。
  相对于《俄罗斯联邦调节移民进程构想》,《俄罗斯联邦外国公民和无国籍人士移民登记法》、《俄罗斯联邦外国公民法律地位法》则包含了一系列具体的管理来俄外国人的规定,主要内容如下[5]:
  一、根据俄罗斯法律,按照停留时间的长短将来俄的外国人分为,临时居住的、长期居住的以及非法逗留的外国人。临时逗留的外国人是指持签证或免签赴俄罗斯联邦、获得移民卡、但无居留证或临时居留许可的、在俄罗斯停留3个月以内(有时也会放宽到1年)的人士。临时居住的外国人是指具有临时居住证、在俄罗斯停留3年以内的外国人,长期居住的外国人是指具有长期居住证、在俄罗斯停留5年以内的外国人,非法逗留的外国人是指没有逗留许可证或居留许可证的外国人。
  二、在俄停留超过三天的外国人在跨越俄边境时将填写移民表格(简称移民卡)。表格内容包括来俄时间、离俄时间、在俄居住地址、来俄目的等。在俄停留期间外国人必须随身携带移民卡,以便随时接受检查。没有移民卡的外国人将被处以高额罚款甚至被遣送回国。
  三、恢复俄罗斯联邦政府确定给按免签程序来俄的外国人发放临时居住许可名额的权力,政府可在国家协助海外俄罗斯同胞志愿迁居俄罗斯计划框架内不考虑名额限制为外国公民及其家庭成员发放临时居住许可,并规定这类公民可在优惠条件下就业。
  四、在俄罗斯联邦境内临时逗留的外国公民应该在逗留地登记,在俄罗斯联邦长期或临时居住的(有常住或临时居住许可证的)外国公民应该在居住地点和逗留地点登记。在俄罗斯联邦临时逗留或临时居住的外国公民应该在抵达逗留地点后的3个工作日内向俄罗斯联

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”
来自北大法宝
申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1223096      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【引用法规】

热门视频更多