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【期刊名称】 《国际法学论丛》
外国人聚居区治安管理法律问题探讨
【作者】 方岩【作者单位】 中国人民公安大学涉外警务系
【分类】 公安管理法【期刊年份】 2009年
【期号】 1(第6卷)【页码】 160
【全文】法宝引证码CLI.A.1223111    
  
  在中国经济飞速发展成为全球热点和经济全球化日益加深的背景下,人出我国国境的外国人口以惊人的速度增长着,同时,在我国长期居留和定居的外国人口也越来越多。在我国的一些城市,规模大小不等的外国人聚居区已悄然出现,北京的建外、望京地区,上海的虹桥以及广州天河地区就是典型代表。与改革开放初期外国人数量少,以旅游、探亲目的为主、停留时间较短的情况不同,现今以在驻华机构任职、从事务工、经商等活动的人所占比例越来越大。对外国人的管理从以往重视入出境边防口岸的查控延伸到对境内外国人居留管理的加强。作为外国人的集结地,如何对外国人聚居区实施有效监督、管理和控制,成为我国社会治安工作中面临的一个新的挑战。相形之下,我国有关外国人入境出境管理的相关法律法规大多已有十年二十年的历史,内容滞后,不能适应外国人管理的现状。
  一、我国外国人聚居区的现状及治安管理工作面临的挑战
  外国人聚居区,也称国际化社区,通常是指区内常住外国人口达到相当比例,形成多元社区文化的新型功能社区。目前国内相关部门尚未有对国际化社区的统一的界定,但在一些地方性文件中已有相关规定。如上海市《浦东新区关于促进国际社区居民委员会建设的若干意见》中规定,“境外人员住户数达到小区总户数五分之一以上的,就可以认定为国际化居住小区。”
  外国人聚居区是我国改革开放的产物。改革开放二十多年来,人出我国国境的外国人急剧增加,其在华分布和居留方式也发生了彻底的变化。
  2006年9月,公安部治安管理局在全国32个城市中组织的调研表明,外国人来华居留事由日趋复杂,由以往主要从事旅游、探亲、留学,扩展为以在驻华机构任职、从事务工、经商、访问等活动为主,人数达到来华外国人总数的90%以上。而据统计,2008年,公安机关出入境管理部门批准外国人入境4800万人次,是20年前的30倍,全国各口岸出入境人员达3.5亿人次,约是20年前的12倍[1]。2007年,仅京、沪、穗三地公安机关登记在册常住外国人已超过27万,临时居留外国人90多万。
  与改革开放初期外国人数量少、以来访或旅游为主、停留时间较短的情况不同,现今以留学、就业为目的人境的外国人大大增多,外国人迅速与中国社会融合。1996年以来,公安部取消了境外人员只能就住涉外酒店或其他接待单位的住宿限制,大批外国人迅速向社区转移。仅以上海市为例,1998年,散居地区的境外人员为44107人,比1996年上升44倍。外国人在华进入散居状态,居住地范围进一步扩大,由涉外宾馆、公寓、商务楼而至租借私房、寄居居民家中。据公安部2006年9月在32个城市不完全统计,来华外国人中相当部分散居在出租房屋、公寓、亲友住宅,甚至自购房屋,其中租房居住的外国人达到11万人、自购房屋的也有近3万人。在一些地方,为了招商引资,振兴当地经济,出台了鼓励外国人购房的政策,外国人在华购置房产也日渐增多。外国人在华居住和活动日趋社会化,开始与中国社会全面融合。
  正是在这种情况下,外国人聚居区开始悄然出现。
  北京朝阳区麦子店街道是全国第一个正式意义上的外国人聚居区。麦子店街道临近北京CBD(中央商务区)商圈,外企林立。麦子店街道区内常住外籍人口约7800余人,达区内总人口的20%2005年3月,麦子店街道提出国际化社区的概念;2005年12月,又提出建设全国首个国际化社区的目标,标志着我国第一个以国际化社区为定位目标的外国人聚居区的出现。[2]
  在北京,除麦子店街道之外,容纳50多个国家和地区的近2万“老外”,尤以韩国人居多的“韩国村”望京社区、涉外使馆区东直门街道、建国门外街道,因区内外籍人口众多,也已成为事实上的外国人聚居区。而在我国其他特大型城市,如上海、天津、广州等地,外国人聚居的外国人聚居区也并不罕见。可以想见,随着我国对外开放日益向纵深发展,以及伴随着全球化的进一步融合,这种外国人聚居区还会越来越多。
  急剧增多的境内外国人口一方面扩大了商机,有利于招商引资、增加外汇收入,带来巨大的经济效益,促进我国经济的发展。另一方面也使社会治安管理面临着新的问题和隐患。
  除传统的“三非”即非法入境、非法居留及非法就业问题之外,随着来华人数的剧增,龙蛇混杂,来华人员的成分日益复杂,外国人在华刑事犯罪有增无减、境外人员有组织犯罪(如走私、贩毒等)崭露头角,甚至境外黑社会组织也开始向中国渗透。而现今外国人在华居留和分布所呈现出的点多、面广、线长的复杂局面,更增加了对境内外国人管理工作的难度。
  根据公安部2005年底的一项统计,近10年来,全国共遣送“三非”外国人6.3万人次。当前从总体看,来华外国人违法犯罪绝对数量不算多,特别是非法居留等一些违法的外国人中,相当部分是由于对我国相关政策不熟悉引起的“非恶意违法”。然而,从近年来的发展状况看,外国人违法犯罪数量呈逐年上升之势。来自公安部的统计数据表明,外国人在我国境内从事走私、抢劫、诈骗、盗窃、拐卖妇女、组织偷渡等等违法犯罪活动呈上升态势,治安问题增多,一些重点城市“三非”(非法入境、非法居留、非法就业)问题有新的发展。
  由于缺乏新的管理手段,目前,各地治安管理工作中对本地外国人底数不清、情况不明、漏管失控现象不同程度存在,没有形成有效防控“三非”外国人的长效机制,对外国人居留管理的能力有待增强。
  二、外国人聚居区治安管理工作的难点和相关法律问题
  我国目前对外国人居留管理的法规主要有三部,即《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》以及《外国人在中国永久居留审批管理办法》。此外,尚有《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、《外国人在中国就业管理规定》、《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》、《外国人来华登山管理办法》、《在华外国人参加演出活动管理办法》等涉及外国人在华事务管理的法规多部。与此相应,我国对在华外国人形成多头管理的态势。具体来说,是以公安

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