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【期刊名称】 《国际法学论丛》
浅议国际组织加权表决制度
【作者】 孙新昱【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 国际条约与国际组织【期刊年份】 2009年
【期号】 1(第6卷)【页码】 444
【全文】法宝引证码CLI.A.1223118    
  遵照组织法律文件规定的表决制度进行表决是国际组织形成决议必经的法律程序,是国际组织决策程序的核心部分,因此,国际组织的表决制度问题历来引人关注。一个国际组织采用何种表决制度往往要经过组织各成员的反复博弈,研究国际组织的表决制度问题也成为了解国际组织的重要方面之一。本文拟对国际组织表决制度的一种类型—加权表决制度—作简要的介绍,并进行粗浅的分析。
  一、加权表决制度概述
  国际组织的加权表决制度,是指在部分国际组织中“其表决程序不是广泛适用的成员国平等投票原则,而是按照一定标准和规则分别给予成员国以不同票数或不等值的投票权”。[1]影响国际组织成员投票权加重标准的因素有很多,从目前的实践来看,主要考虑的因素有国家人口或实力、对组织的贡献、责任以及与特定事务的利害关系等。
  国际组织的加权表决制度的起源可以追溯到十九世纪初,几乎是与国际组织在同一时期产生的。1815年创立的莱茵河航行中央委员会章程规定,关于特定行政事务的表决权,应根据各成员国所占的河流长度进行分配。[2]在此之后很长一段时间,加权表决制度只为少数国际组织所采用。如1874年成立的万国邮政联盟依国家实力采用加权表决制度,规定除一国一票外,殖民国家的海外殖民地或保护国也可以作为联盟的会员国或邮政单位,享有投票权。此外,1905年成立的国际农业协会也采用了加权表决制度,依各会员国所交纳的会费数额分配表决权。在这一时期,采用加权表决制度的国际组织主要集中在专业性或技术性较强的国际组织间。
  1944年7月,44个国家的代表在美国新罕布什尔州的布雷顿森林召开了联合国货币和金融会议,在会上为即将成立的国际货币基金组织和国际复兴开发银行创制了新的加权表决制度,规定各成员国在拥有一个基本投票权的基础上,根据交纳组织基金的份额来确定加权。这种被称之为“布雷顿森林模式”的加权表决模式对国际金融组织的表决制度影响很大,很多国际金融组织纷纷效仿此种制度。[3]
  第二次世界大战以后,加权表决制度在国际组织中的应用出现了明显的增长,除前述国际经济组织广泛采用“布雷顿森林模式”外,众多国际组织在实践中或继承了旧有的加权表决制度,或探索发展出新的加权表决制度,加权表决制度的模式逐渐丰富起来。
  二、加权表决制度的类型
  (一)加重投票权与基本投票权相结合模式
  1.布雷顿森林模式。在“布雷顿森林会议”所确立的国际货币基金组织和国际复兴开发银行的表决制度中,规定了理事和执行董事的投票权,都是按他们各自代表的国家所缴纳的基金份额计算的。在理事会中,各理事的投票权由250票基本票,加上本国所占基金份额的比例票计算;在执行董事会中,各国指派的董事以本国在理事会的票数计算,各选举区推选的董事则以本国在理事会票数加上该选举区其他各国在理事会的票数计算。[4]前述比例票即是“布雷顿森林模式”中确定的加权票,即各成员国每持一股(面值为10万美元)或每认缴10万美元则增加一票表决权。前已述及,布雷顿森林模式对国际金融组织的影响非常大,除上述两个国际组织以外,同属世界银行集团的国际金融公司和国际开发协会也采用同一模式的加权表决制度。一些区域性的银行组织,如泛美开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行等,也仿照布雷顿森林模式建立了自己的表决制度。
  2.国际农业发展基金模式。截至2006年,国际农业发展基金共有成员国162个,被区分为三个类别,即一类国家—经济合作与发展组织成员国,共21个;二类国家—石油输出国组织成员国,共12个;三类国家—发展中国家,共129个。[5]该组织内的投票权共有1800个,平均分配给三类国家,在第一次分配中,由于前两类国家数目少,后一类国家数目多,实际上构成了前两类国家投票权的加重。三类国家在分别获得了600个投票权后,在各类国家内部要进行二次分配。前两类国家的投票权分配是在平均分配一定数额的投票权的基础上,对另一部分投票权依认股数额对余下的加权票实施分配;而在第三类国家中,则是平均分配600个投票权。
  3.国际商品协定模式。国际商品协定是某类商品的主要出口国和进口国之间为了稳定该类商品价格和保证供销等目的所缔结的政府间的多边协定。根据这些协定所建立起来的国际组织规定了具有自身特点的加权表决制度:在投票时成员国被区分为出口国和进口国两组,每组都分配1000票。在各组内部二次分配时,在依国家主权平等原则分配给各国一定数量的基本票后,依生产或消费的比例来分配加权票。目前,糖、锡、咖啡、橄榄油、小麦、可可、天然橡胶等7种国际商品协定均是依此种模式行使表决权的。
  上述三种模式虽然在加权票的分配上有所区别,但在实质上是相同的,都是在保证成员国一定数额的基础上对加权票进行分配,而在加权票分配的原则上,也基本上是出于各成员国对组织的贡献和承担的责任这一因素的考量。
  (二)国家实力模式
  欧盟的表决方式是此种加权表决制度的典型代表,这种以人口、综合国力等因素为基本依据的加权表决制度存在于欧盟的各主要机构中。欧洲联盟委员会的成员构成中,法国、英国、德国、意大利和西班牙等大国各推荐2名,其他各国各推荐1名;欧洲理事会的表决程序中,根据国家规模确定了加权值,德国、英国、法国和意大利各有10票,西班牙8票,比利时、希腊、葡萄牙和荷兰各5票,瑞典和奥地利各4票,丹麦、爱尔兰和芬兰各3票,卢森堡2票;在欧洲议会席位的分配上,也贯彻了同样的加权原则,大国如德国有99席、法国、英国和意大利各87席,而卢森堡只有2个席位,[6]差距十分悬殊。卡在了奇怪的地方
  欧盟这种单纯依国家人口、综合国力为标准的加权表决制度并不多见。欧盟之所以采取这种与其他国际组织明显不同的加权表决模式,或许是因为其组织宗旨原本就是与其他国际组织不同的—大多数的国际组织的宗旨是促进国家间的合作,而欧盟是寻求欧洲的一体化。
  (三)一国一票与特殊保障相结合模式
  这种表决方式的特点是,并不改变“一国一票”这种召示国家主权平等的表决制度,但是在组织的重要机构中给予了大国或特定国家以特殊的保障措施。1919年成立的国际联盟即出现了这种加权表决的模式。根据国联《盟约》的规定,针对重大事项的决议须包括行政院全体成员国的批准,而英、法、意、日等大国被确定为常任委员国,也就是说,在国联的重大事项上,这些大国可以用投否决票的方式来阻止自己不满意的决议的通过。联合国取代了国联,更是把国联的加权表决制度进行了发展。最为人熟知的是安理会五大国的特殊地位—不仅担任着常任理事国,而且对安理会的表决事项享有否决权。此外,在联合国体系内,这种对大国的特殊保障也体现在其他一些机构中。例如,托管理事会的席位由管理国家和非管理国家构成,管理国家是当然的理事国无须选举,而这些管理国家自然是一些大国;国际劳工组织28名政府理事中的10名常任理事由中国、美国、俄罗斯等10个“主要工业国”委派,而非经大会选举;[7]安理会下设的军事参谋团的成员也无一例外是由大国的人士来担任的。
  (四)特殊利益模式
  所谓特殊利益模式,是指在组织的表决程序中,与特定事项有特定利益关系的会员国享有更多的参与决策权利的表决方式。例如,在东盟的决策方式中,在主要涉及同组织外国家或国家集团关系的重大问题上,各成员国通常向在该问题上利害关系最大的那个成员国所持的观点靠拢。[8]在东盟的这种制度下,这种利害关系国表决票的权重是要高于利害关系小或无利害关系的成员国的。再如,政府间海事咨询组织的大多数理事国并非选举产生,而是由对国际海上贸易和国际航运业务有最大利益的国家担任,这些担任理事国的国家明显在组织内部享有更多的话语权,也体现了对特殊利益会员国的照顾。
  (五)负加权模式
  随着联合国的发展,众多“微型国家”先后成为联合国的会员国,在会费分摊、表决效果和权力分配上,引发了一系列的问题。早在1954年,美国“参议院外交关系委员会联合国宪章小组委员会”曾做过对有关联合国大会表决的研究,认为一国一票制并反映真正的国际民主,因为如果对一特定事项持赞同意见的均是小国的话,其所代表的人口数所占会员国总人口数比例是微不足道的。因此,美国主张对联合国大会的表决制度加以改革,建议微型国家可以成为联合国组织及有关机构的伙伴,但不一定要享有随联合国会员资格而产生的某些政治权利。[9]1967年,时任联合国秘书长吴丹曾试图对“微型国家”的正式会员资格加以某些限制,但由于会员资格的敏感性,故未采取具体行动。这一表决制度的设计,实际上是在特定情况下对某些会员国的表决票的加权,只是这种加权所加的是负值,使这些加权票产生了弱于基本票的效力。当然,这种负加权的模式是与国家主权平等原则以及联合国宪章精神根本对立的,并未能在国际组织的实践中予以确立。
  三、加权表决制度与国家主权平等原则
  加权表决制度产生近二百年来,被众多的国际组织采用,应当说还是有其存在的合理性的。加权表决制度在加权标准和分票方式上越来越呈现出多样化的特点,但在成员国间实行不等量或不同质的投票权这一点上都是共同的。[10]因此,加权表决制度自其产生之日起便受到质疑,认为这是一种与国家主权平等原则相背离的表决方法。笔者认为,加权表决制度与国家主权平等原则的关系应当从以下几个方面来进行考察。
  第一,在加权表决制度下,大国不仅享受权利,同时还承担了相应的义务。
  以国际复兴开发银行等国际金融组织为例,一方面,国际复兴开发银行,以及仿效其表决制度的国际金融组织不是慈善机构,它们有盈利和收益的要求,其运作方式类似于国内法上的公司法人。因此,在此类国际金融组织的表决程序中,借鉴国内法上以股东出资比率决定在相关事项上的表决权,是无可厚非的。另一方面,在国际复兴开发银行的资金来源中,美国等大国所认缴的股本占据了相当高的比例。如果只让这些大国承担更多的出资义务,而不享有更多的表决权,似乎也是有悖公平原则的。没有任何一个国家甘愿去做这种只有付出,不图回报的事情,国际复兴开发银行能否顺利成立会成为一个疑问。同样道理,联合国安理会五大国虽然拥有常任理事国的席位和否决权,但它们同样在缴纳会费以及维和特别费用中承担了远超其他国家的义务,在维护世界和平的过程中担负着更大的责任。综上所述,在国际组织,尤其是国际金融组织中实行加权表决制度是法律关系中权利与义务相统一原则的体现。
  第二,国际法与国际政治密不可分,众多国际组织采用加权表决制度是由特定的国际政治局势所决定,深刻反映了国际政治上国家实力的对比。
  在联合国创立时,众多中小国家对常任理事国拥有过大的权力表示不满,认为这是有损中小国家权益的。但是,在二战后的特定国际政治局势下,唯有大国的团结一致方能担负起维持世界和平的重任,联合国的成立也离不开大国的支持。中、苏、美、英四个发起国在1945年发表的《四发起国政府代表团关于安全理事会投票程序的声明》就称,五个常任理事国既然负有维持国际和平与安全的主要责任,那么就不可能期望一个常任理事国有可能轻易同意按照一项它所不同意的决定在维持和平与安全这种严惩问题上担负起行动的义务。[11]
  从另一个角度来审视,时至今日众多中小国家的自身实力很难承担起使国际组织有效运作的责任。以世界贸易组织为例,在乌拉圭回合开始时,有65个发展中国家属于GATT/WTO的成员,其中只有20个国家在日内瓦设有代表团。在这20个国家中,15个国家是以在其他欧洲国家的大使来兼任的,5个来自于本国首都的大使来代替。在48个最不发达国家中,29个属于WTO的成员国,但只有11个国家在日内瓦驻有代表团。[12]很难想象,一个无力向所在国际组织派出代表的国家能够在组织的日常运作中发挥实际的作用。随着WTO的议程日趋复杂化、技术化,为了有效地就相关技术问题进行谈判,专门领域的专业人才是至关重要的。中小国家在相关人才方面的稀缺,也使它们很难像发达国家一样在世界贸易组织的决策中发挥充分的作用。
  这种对大国在表决权上的额外保障,实际上是将各国的国家实力以投票权的方式表现出来而已。国家间完全平等确实是一种国际交往的理想状态,但在现实中往往很难真正、完全得到落实。国家实力带来的决策能力的不对称,是一种无奈,更是需要正视的现实。正如一位学者所言:“国际法的主要目标在于建立一个与其说是合乎正义的,不如说是有秩序的国际关系体系。”[13]加权表决制度至少保证了很多国际组织的有秩序运作。
  第三,国际组织在采用加权表决制度的情况下,也注意到了兼顾国家主权平等原则。
  在基本票与加权票结合的表决模式下,其表决制度的设计均给每一个成员国保留了相应的基本票。这种设计固然有出于防止过度挫伤中小国家参与国际组织的积极性的考虑,但在一定程度上也反映了对国家主权平等原则的尊重。在一些国际组织中,为了限

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