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【期刊名称】 《国际法学论丛》
联合国维和行动与国际人道主义法
【作者】 孙萌【作者单位】 中国政法大学人权与人道主义法研究所
【分类】 国际条约与国际组织【期刊年份】 2009年
【期号】 1(第6卷)【页码】 381
【全文】法宝引证码CLI.A.1223123    
  
  国际人道主义法是“由协定或习惯所确立的解决由国际性和非国际性武装冲突引起的人道问题,以及为保护武装冲突中的人员及财产而对冲突各方的作战手段和方法进行限制的国际规则”。[1]而联合国维和行动则是“由联合国统一指挥,由军事人员参与并通过非武力行动在地区冲突中维护和恢复国际和平与安全的行动”。[2]从概念上分析,维和行动显然不同于一般性的国际或国内武装冲突,那么维和行动是否要遵守国际人道主义法,作为国际组织的联合国应该怎样适用该法以及对违反国际人道主义法承担怎样的责任?对于上述问题的回答,具有重要的理论价值和现实意义,它涉及国际人道主义法的适用以及联合国的违法责任等一系列问题及其实践的考察和研究。
  一、国际人道主义法在维和行动中的适用
  (一)国际人道主义法的法律框架
  从某种程度上来讲,国际人道主义法是由战争法演化而来的,或者可以被称做为后者的现代用语。[3]它包括《海牙公约》系统和《日内瓦公约》系统中关于人道保护的所有内容。[4]具体而言,它主要指《海牙公约》系统中的部分习惯法,尤其是第四海牙公约《陆战法规和惯例公约》及其附件《陆战法规和惯例章程》;以及1949年的4个《日内瓦公约》及其议定书:《改善战地武装部队伤者病者境遇的日内瓦公约》、《改善海上武装部队伤者病者及遇船难者境遇的日内瓦公约》、《关于战俘待遇的日内瓦公约》、《关于战时保护平民的日内瓦公约》和1977年《日内瓦公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》(第一议定书)、《日内瓦公约关于保护非国际性武装冲突受难者的附加议定书》(第二议定书),此外,还包括1954年《关于发生武装冲突时保护文化财产的公约》等公约。[5]
  (二)国际人道主义法在维和行动中的适用
  1.关于联合国维和部队适用国际人道主义法的争论
  有关联合国维和行动在军事行动中遵守国际人道主义法的讨论始于联合国建立不久。虽然早在朝鲜战争时期,关于联合国部队在执行行动中适用国际人道主义法的讨论就已尘埃落定,[6]但是对于维和行动中是否适用及如何适用问题的研究却延续至今。其争论主要集中于两个方面:
  第一,较早的争论集中于维和行动的特殊性质方面。反对联合国维和部队适用国际人道主义法的观点认为:国际人道主义法是适用于国家间战争和武装冲突的规则,而在维和行动中,维和部队是执法者而非敌对方,即便联合国部队为维持世界和平介入了武装冲突中,其与国家发起的战争或武装冲突在目的与性质上是不同的,并不具有“战争”的特点,因此不能适用国际人道主义法。同时,如果在维和行动中适用国际人道主义法会将履行维和使命的联合国部队降至与“侵略国”相同的地位。[7]此外,随着1928年《巴黎非战公约》的签订,通过战争解决国际争端的做法早已被认为是非法,由此,侵略者丧失了与被侵略国家平等的法律地位和平等地适用法律、享受法律权益的权利。[8]因此,维和部队不必遵守国际人道主义法。
  支持维和行动适用国际人道主义法的观点则认为,战争“作为实行国家政策的工具”被全面禁止后,在以联合国为核心建立的集体安全体制下,联合国与成员国乃至非成员国之间在使用武力的问题上的确处于管理与被管理的不平等关系。但是没有理由认为,两者在国际人道主义法的适用上也是不平等的。[9]事实上,联合国维和部队在冲突中虽属中立方,但是应该处于与冲突方平等的法律地位,联合国维护世界和平与安全的职责并不能解除维和部队遵循国际人道主义法的义务。否则,正像劳特派特(H. Lauterpacht)所认为的,“如果冲突一方受武装冲突法的约束却不能享有相应的权益,而另一方享受权益却不必遵守法律,这样的情形有违公平原则”。[10]倘若联合国在维和行动中不适用国际人道主义法,必然会导致冲突各方也不遵守国际人道主义法的后果,由此对国际人道主义法的价值造成更大的毁损。[11]
  第二,关于维和部队职能的有限性及军事行为的特殊性问题。反对维和部队适用国际人道主义法的观点认为,作为国际人道主义法组成部分的《日内瓦四公约》及其议定书的适用是以共同第二条所规定的“战争或武装冲突以及占领的情况”的发生和存在为前提的。而维和行动并非战争也非武装冲突,维和部队的法律地位是中立的,维和部队并非是冲突的一方,维和人员亦非战斗员,其对武力的使用仅限于自卫。[12]再者,1994年《联合国及其相关人员安全公约》的颁布明确规定了维和人员应受到与平民同样的保护,不能作为攻击的目标,因此,对维和人员适用国际人道主义法是不妥当的。
  支持维和行动适用国际人道主义法的观点则认为,尽管联合国部队在多数维和行动中并未参与传统意义上的敌对双方之间的战争或武装冲突,但是这并不影响国际人道主义法适用于联合国维和部队。因为根据国际红十字会的观点及前南刑事法庭有关“泰迪克案”的判决,其已经对《日内瓦公约》共同第二条所规定的“武装冲突”重新作出了界定,即“武装冲突是(国家间)诉诸武力的行为。”[13]而以此作为标准,将联合国维和部队在前南国家行动中与塞族展开的激战,以及在索马里行动中对艾迪德武装势力进行的武装攻击界定为武装冲突是没有问题的。因此,联合国维和部队特殊的性质并不影响其适用国际人道主义法。
  特别是在20世纪90年代,在联合国维和部队配备了重型武器,并频繁使用武力的情况下,维和部队的中立位置在事实上已经动摇,维护部队的掩护下规避国际人道主义法显然是不合理的。因此,仅以“冲突方”和“战斗员”的标准来否定国际人道主义法在维和行动中的适用是非常片面和机械的。爬数据可耻
  另外,《联合国及其相关人员安全公约》中关于“维和人员作为非战斗员的被保护地位”的规定,并不意味着维和人员不必遵守联合国在维和行动中一贯承诺适用的国际人道主义法的“一般法律原则及精神”。特别是在维和人员使用武力进行自卫时更是如此,因为人道主义原则是在使用武力的情况下必须遵守的一项根本原则。[14]在以往的维和行动中,联合国已多次与分遣国在派遣协议及相关的法律文件中对维和部队遵守国际人道主义法作出了规定。例如,在塞浦路斯维和行动和埃及维和行动中,联合国与分遣国都承诺:“遵守适用于军事人员的国际人道主义法的一般原则及精神。”[15]而在卢旺达维和行动中,在关于《维和部队的法律地位的协议》中则规定了:“联合国确保维和部队遵守适用于军事人员的一般法律原则及精神。”[16]另外,在联合国颁布的《联合国维和部队地位的示范性协议》的第28条中也作出了相同的规定。[17]
  2.国际人道主义法的“一般性法律原则及精神”
  如果国际人道主义法适用于联合国维和部队,那么,其法律渊源一般是国际习惯法,而非国际条约,因为联合国并非《海牙公约》和《日内瓦公约》及其议定书的缔约方,在这些公约中所规定的缔约方只是民族国家或争取独立的民族,并没有提到联合国等国际组织。[18]但是联合国不是缔约方的问题,并不会影响到上述公约中部分条款作为国际习惯法而适用于联合国维和行动。因此,国际人道主义法的诸项公约在约束国家的同时,也要约束包括联合国在内的国际组织,而不论其加入与否。[19]
  因此,从联合国第一支维和部队—联合国派往埃及的紧急部队(UNEF I)的建立之始,国际红十字委员会就致信联合国要求维和部队遵守《日内瓦公约》,[20]并在其后的刚果、黎巴嫩、卢旺达等维和行动中多次敦促联合国将维和人员使用武力行为置于国际人道主义法的规范之下。[21]但是,联合国对此要求的反应和态度却始终只是“要求武装部队尽可能谨慎地遵守《日内瓦公约》的一般性法律原则”。[22]联合国的理由是,由于联合国职能的有限性等原因,《公约》中的许多条款不能适用于联合国维和行动,因此联合国并不能完全遵守《公约》中的所有义务。[23]联合国将国际人道主义法的“一般性法律原则及精神”确定为维和部队的行为标准,虽然也为维和人员提供了一个行为规则的框架,但是这种适用国际人道主义法的方式毕竟只是一种折中的选择,它在实践中存在着太多的不确定因素。
  3.联合国部队遵守国际人道主义法的秘书长公告
  随着维和部队对攻击性武力的使用,联合国所承诺的在维和行动中遵守“一般性法律原则及精神”的做法已经不能应付维和行动中大规模使用武力的情况,其“缺乏确定性”的弊病日渐明显,而且随着维和人员违反国际人道主义法行为的日益增加,国际社会对联合国维和部队适用国际人道主义法的呼吁也越来越强烈。这种国际形势促使联合国开始与红十字国际委员会合作共同制定适用于联合国部队的国际人道主义法规则。[24]继1997年国际红十字会将有关草案提交于联合国之后,前联合国秘书长安南在1999年8月6日发布了《联合国部队遵守国际人道主义法的秘书长公告》,公告中详细阐明了联合国部队应遵守的国际人道主义法的具体规则,其中涵盖了保护平民、限制性的作战方法与作战手段、平民及战争受难者的待遇以及保护伤者、病者及卫生救援人员等几个方面的内容,并且规定了上述规则适用于“联合国维和部队在执行维和行动和武力执行行动中,当维和人员作为战斗员参与武装冲突的情况”。[25]对此,尽管有学者批评《公告》忽略了维和行动与执行行动的差别,只提供了单一的解决方案,同时也没有规定维和人员如何转化成“战斗员”以及上述规则何时适用于维和部队的操作性问题。但是,《公告》的发布毕竟在联合国部队遵守国际人道主义法的问题上迈出了具有重要意义的一步,并提供了较为可行的解决方案。
  三、维和行动中违反国际人道主义法的行为
  将国际人道主义法适用于联合国维和行动,为确定维和部队的违法行为提供了法律根据,而这也是确定联合国相关责任的前提条件。纵观联合国的维和行动,违反国际人道主义法的行为时有发生,但主要集中于上世纪90年代。随着冷战的结束、海湾战争的胜利以及纳米比亚维和行动的成功,联合国对于运用军事手段来实现国际和平与安全的战略充了满信心,维和行动开始呈现出空前的活跃。[26]这一阶段的维和行动突破传统而主要体现了两个特点:一是维和行动进一步介入到国内冲突中,从而面临更加复杂的社会环境。二是联合国维和部队对攻击性武力的使用。安理会通过对维和部队及成员国的授权扩大了在维和行动中使用武力的范围和规模。[27]正是这种鲜明的军事特点及大规模使用武力的定位致使维和部队中违反国际人道主义法的行为频繁发生。其中最为严重的就是索马里维和行动以及前南国家维和行动。以索马里行动为例,维和部队违反国际人道主义法的行为主要集中于保护平民、平民的待遇以及被囚禁犯人的待遇等方面。[28]
  (一)保护平民的方面
  平民,在传统战争中,指位于交战国领土而不属于交战者的和平居民,广义的平民应泛指交战者之外的所有和平居民,包括占领地和占领地外的平民。[29]平民不仅包括整体,也包括个人。在武装冲突中,保护平民是一个十分重要的问题,它同样是当代国际法与国际社会所关注的焦点问题。随着军事技术的发展,现代战争已无前方与后方之分,不仅是立体的、还是全方位的,它给平民的生命及其财产带来了更加巨大的威胁和侵害。因此,对平民的保护是国际人道主义法的首要问题。
  在联合国索马里维和行动中,维和部队发生了数次未能适当保护平民的事件。在联合国索马里行动第二期行动中,由于维和部队不断受到艾迪德武装势力的袭击致使人员死伤惨重,因此,安理会通过了第837号决议授权维和部队使用武力对艾迪德势力给予惩罚,由此接连不断地发生了维和部队的军事行动伤及无辜平民的事件。第一次事件发生于1993年6月12日,维和部队在地面部队的配合下,动用了两架AC-130“幽灵”型特种作战飞机和数架AH-110超级眼镜蛇直升机,对艾迪德的武装营地实施了轰炸,整个战斗中打死了50多名平民。第二次事件发生在7月12日,维和部队再次发动大规模的军事行动。由于索马里武装人员混杂在平民中不易辨认,维和部队对平民进行了扫射,造成54名索马里平民丧生,近200人受伤。第三次事件发生在9月9日,维和部队使用“眼镜蛇”武装直升机对摩加迪沙包括妇女和儿童在内的索马里人群进行狂轰滥炸,在持续了3个小时的战斗中,203名平民死亡,35人受伤。[30]
  除了造成平民严重伤亡的大规模行动外,维和部队袭击索马里平民的个别行为也时有发生。如1994年10月12日,加拿大空军部队军官瑞维勒(M. Rainville)为了阻止索马里人穿越防护网进行抢夺,而命令士兵向所有越过或试图越过防护设施的索马里人开枪并逮捕的事件。[31]其实在联合国埃及行动、塞浦路斯行动和前南国家行动中,维和部队与武装势力展开激战时,维和士兵向平民开枪的事件就已屡见不鲜。[32]
  联合国维和部队的上述行为违背了军事行动中的区别原则,构成了违反国际人道主义法的行为。作为武装冲突法中的一般原则,区别原则要求联合国部队在军事行动中应区别平民与战斗员、民用目标(物体)和军事目标。而以美国为首的维和部队因武装人员混杂在平民中而向平民扫射及对平民聚居区轰炸的行为,违反了“军事行动要针对战斗员和军事目标,禁止攻击平民和民用目标”的原则。[33]此外,维和部队对摩加迪沙索马里平民

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