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【期刊名称】 《昆明理工大学学报(社会科学版)》
司法机关人财物“省级统管”的理论问题
【英文标题】 Theoretical Issues on Provincial Unified Management of Personnel, Finance and Materials in Judicial Organs
【作者】 谢登科【作者单位】 吉林大学法学院
【中文关键词】 省级统管;去地方化;程序正义;审级关系
【英文关键词】 provincial unified management; delocalization; procedural justice; relationship between trial levels
【文章编码】 1671-1254(2018)05-0001-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 1
【摘要】 司法机关人财物“省级统管”是其他司法改革措施得以成功实施的前提和基础,它意味着我国司法改革从以前的诉讼技术问题改革转向现在的体制性问题改革。司法机关人财物“省级统管”改革,有利于阻断司法机关对同级地方政府的附属化倾向,有利于消减司法机关经费保障的地区差异性,也有利于化解司法机关经费保障不足所导致司法职业尊严贬损。司法机关经费保障“省级统管”模式应切断司法机关经由经费保障机制而从案件处理中获得利益的通道,同时应采取相关措施防止人财物“省级统管”可能导致的审级监督关系异化。
【英文摘要】 The reform of provincial unified management of personnel, finance and materials in judicial organs is the premise and basis for the successful implementation of other judicial reforms. It means that the judicial reform of China has shifted from the reforms of the litigation technology to that of fundamental system. The reform of provincial unified management of personnel, finance and materials in judicial organs helps to block the affiliation of the judicial organs to the same level local governments, to reduce the regional differences of the judicial organs funds in different regions and to dissolve the issue of demotion of judicial professional dignity caused by the insufficient judicial funds. The model of judicial organs’ provincial unified management of personnel, finance and materials should eliminate the mechanism in which judicial organs could obtain the benefits from the case handling. At the same time, it is necessary to take measures to prevent the alienation of the trial level supervision relationship that may be caused by provincial unified management.
【全文】法宝引证码CLI.A.1272954    
  
  

一、问题与路径

人财物是任何组织有效运行的物质基础,对于司法机关亦不例外。相对其他组织而言,司法机关人财物的科学保障机制更具重要意义。司法权的本质属性要求司法机关具有独立性、中立性。如果司法机关人财物保障机制不能为其提供“防火墙”和“隔离带”,则司法权的独立性和中立性就很容易沦为空洞口号。我国宪法、刑事诉讼法等法律都已明确规定法院、检察院依法独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。不过,我国现行司法体制一直未能将司法机关与地方权力机关有效隔离开来,司法机关人事权、财政权受制于地方权力机关部门。司法权由国家事权演变成为地方事权,形成司法“地方化”现象,妨害了国家法律的正确、统一适用。法院和检察院作为我国司法机关,都可以分为最高人民法院和地方各级人民法院、最高人民检察院和地方各级人民检察院。地方司法机关具有“天然的地方性”,这种地方属性除了源于其所处地理位置之外,最主要就是体现在其案件管辖上。地域管辖制度赋予了地方法院对于其辖区内的案件享有管辖权。从应然层面来看,地方法院并不是“地方政府的法院”,而是“国家设立在地方的审判机关”{1},地方司法机关的“地方性”不应影响其对案件公正裁判和法律统一适用。但是,从实然层面来看,地方各级检察院、法院囿于现有人财物保障机制,已让其在某种程度上沦为“地方政府的司法机关”。各级地方法院、检察院受制于当地政府,就会让其在直接或者间接涉及当地政府利益的案件处理中丧失中立性,如维稳息访案件、拆迁案件、行政案件等,从而影响对案件的公正裁判。在我国历次司法改革中,司法机关都采取了诸多旨在提高司法公正的改革措施,如庭审方式、审判公开、陪审制度等。但是,这些司法技术性改革措施并未根本上扭转司法机关与地方政府之间的依附关系,也无法改变各级地方检察院、地方法院受制于地方政府的局面。

十八届三中全会确立了多项重大司法改革措施,如“以审判为中心”的诉讼制度改革、法官和检察官“员额制”、认罪认罚从宽制度等,这其中也包括“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”(以下简称“省级统管”)。“省级统管”的出台具有深刻社会背景,它与其他司法改革措施并非相互分离。人财物是任何组织有效运行的物质基础,司法机关人财物的“省级统管”是其他司法改革措施得以成功实施的基础。人财物的“省级统管”意味着我国司法改革从以前的诉讼技术问题改革转向现在的根本性体制改革。司法机关诉讼技术性改革,如庭审方式改革,可能仅仅依靠司法机关自身力量就能完成;而司法机关体制性改革,则牵涉诸多深层、复杂的体制性矛盾和问题,它远非司法机关依靠自身能力所能完成。所以,“省级统管”改革的难度将会更大。但是,人财物作为司法机关运行的物质基础和前提条件,如果缺乏人财物的科学保障机制和配套支撑,其他司法改革的预期效果也将会大打折扣。因此,人财物“省级统管”是本轮司法改革中无法回避也无法绕开的问题,它对于本轮司法改革成功与否发挥着关键作用。

自人财物“省级统管”的司法改革任务提出之后,我国试点地区司法机关也结合本地具体情况,进行了相关探索和尝试。理论界和实务界也对人财物“省级统管”这一司法改革现象展开了深入研究。总体来看,现有研究成果呈现出对策化研究的倾向,多数均论证了人财物“省级统管”必要性与合理性,剖析了司法机关原有人财物保障机制的不足与缺陷,然后给出实现该项改革任务的具体措施,而缺乏对其理论问题的系统探讨。因此,本文尝试对司法机关人财物“省级统管”基础理论进行探讨。

二、“省级统管”与司法“去地方化”

在司法机关现有人财物保障机制下,存在着司法“地方化”的问题,这影响了案件公正裁判和法律统一适用。“省级统管”就是要实现“司法去地方化”,保障国家法律得到公正、统一适用。当然,地方司法机关具有“天然的地方性”,比如,地方法院所管辖的案件绝大多数都是属地案件,司法“去地方化”的本质不是要对现有的管辖制度进行改革,而是要让司法机关免受地方各级政府对于案件处理的不法干扰。下面将通过比较司法机关人财物“省级统管”和“同级管理”两种模式来分析各自实现司法“去地方化”的不同效果。

(一)人财物“省级统管”可以阻断司法机关对同级地方政府的附属化倾向

相对于人财物“省级统管”模式而言,我国司法机关原有的人财物保障机制主要采取“同级管理”模式,即地方司法机关人财物主要由同级地方政府进行拨付、管理。我国司法机关经费主要有三个来源,即中央补助资金、省级配套资金和同级政府拨付经费。在“同级管理”模式,中央补助和省级配套虽然并不来源于司法机关的同级地方政府,但却都是经由地方政府财政部门转移支付给司法机关。而同级政府所拨付的经费则直接来源同级政府。一般而言,同级地方政府拨付经费通常占据了法院经费50%以上的比例{2}。法院、检察院经费由地方拨付或者转移支付,就会让法院、检察院和地方政府的内设机构一样,在财政上依赖地方政府,法院、检察院与地方政府之间就会因经费保障而产生利益上的依附关系,这就使得国家在地方设立的法院、检察院在某种程度上演变为“地方政府的司法机关”。在国家整体利益和地方利益发生冲突的情况下,地方政府出于维护本地利益的考虑,必然会利用手中的权力对法院施加影响,进行不法干涉,甚至直接下达命令。这就背离了司法机关应坚持的独立性与中立性。

司法机关人财物“省级统管”模式,则是要实现司法机关经费保障与同级地方财政的“脱钩”,司法机关经费不由同级地方政府拨付或者转移支付,从而阻断了法院、检察院与同级地方政府之间因经费保障而产生利益上的依附关系,进而降低了司法机关在案件处理中遭受同级地方政府不法干涉的可能性。从司法机关人财物“省级统管”的实践运行来看,有些地区,如某些经济较为落后、财政状况比较困难的地区,在试行“省级统管”模式过程中,省级财政向地方法院、检察院支付的经费中仍然存在其地方同级政府向省级所上缴的部分{3}。但是,即便如此,相对于人财物保障的“同级管理”模式而言,地方法院、检察院在经费拨付问题上并不与同级政府直接发生联系,他们所直接面对的经费拨付主体是省级机关部门,而不需要与同级地方政府进行沟通和交涉,因而避免了因经费保障而对同级政府产生利益上的依附关系。而有些经济条件较好、财政收入较高的省份或者地区,在试行“省级统管”模式过程中,则并未要求地方同级政府向省级政府上缴经费,其向市县区司法机关划拨的经费完全来源于中央补助资金和省级财政拨款,市县区司法机关和地方政府没有任何关系,这就完全切断了地方法院、检察院与同级政府之间因经费保障而产生利益上的依附关系。

(二)人财物“省级统管”可以消减司法机关经费保障的地区差异性

在司法机关人财物保障“同级管理”模式下,受制于地方财政状况、府院关系、诉讼费收入,甚至还包括领导性格偏好、观念认识等因素,各地司法机关经费保障水平存在较大差异。由于地方财政收入在司法机关经费保障中占据重要角色,而地方财政状况和诉讼费收入处于动态之中,由此会使经费保障来源的动态性与司法经费保障所要求的稳定性之间发生冲突{4}。在经济发达地区,地方政府财政收入较高,法院受理案件数量多,诉讼标的额往往较大,这些地区司法机关的经费来源就会比较充足。而在那些经济欠发达地区,地方政府财政收入不足,法院收取诉讼费用较少,这些地区司法机关的经费保障就相对薄弱。我国司法机关经费主要来源于中央补助资金、省级配套资金和同级地方政府拨付经费。由于中央补助资金和省级配套资金,是经由同级地方财政部门划拨给司法机关。在政府财政状况欠佳的地区,不仅同级地方政府拨付给司法机关的经费会受到影响,中央补助资金、省级配套资金也可能面临被地方政府截留的风险。在“同级管理”模式下,司法机关经费保障水平不仅取决于地方政府财政状况,还依赖于府院官员思想观念和性格偏好。如果司法机关领导具有较强的沟通、协调能力,能够与地方政府保持良好的关系,则地方政府官员对司法工作也会较为重视,则经费保障可能比较充足;反之,则可能出现经费保障不足的问题。司法机关经费保障的地区差异性会直接影响到个案处理的公正性。当事人在个案处理中的程序保障并不会因地区差异而存在本质不同,经济落后地区司法机关在单个案件中的经费开支和办案成本并不必然低于经济发达地区。如果司法经费无法得到有效保障,司法机关的有些诉讼活动则无法顺利开展,如人民陪审员经费、证人出庭补贴、送达费用等。因此,司法机关经费保障的地区差异性会产生当事人诉讼权利保障的地区性差异,这就会对当事人诉讼权利保障的平等性产生消极影响。

在司法机关人财物“省级统管”模式下,省内所有市县区司法机关的经费均由省级财政统一筹集和拨付,这可以大大消减司法机关在省级层面因其所处地区而导致经费保障差别。当然,“省级统管”模式下,并不意味着所有司法机关获得的经费完全相同,而是需要以市县区司法机关处理案件数量、干警人数等因素为基数,对其保障经费做出科学预算和足额拨付。不同司法机关经费保障数额的差异是建立在案件数量、干警人数、装备水平等合理预算因素之上,而不是取决于地方财政状况、府院关系、领导观念认识、性格偏好等不合理因素。由此,可以大大提高地方司法机关经费保障的法治化、规范化程度,消减当事人因所处地区不同而导致的诉讼权利保障差异性。

(三)人财物“省级统管”可以化解司法机关经费保障不足所导致的司法职业尊严贬损

在司法机关人财物保障的“同级管理”模式下,法院、检察院与地方政府之间会因经费保障而产生利益上的依附关系。在地方权力结构中,司法机关因司法活动的消极性、被动性等特征,在地方政治体系中并不占据强势地位,由此直接导致司法机关经费保障相对于地方政府其他部门的充分程度大大降低。地方政府承担的事务众多,司法机关在其中属于并不起眼甚至“边缘化”的部门。司法人员职业待遇虽然参照其他公务员,但其除工资以外的其他福利,并不比地方政府部门同等级别的工作人员要优厚。相对于其他部门职业发展而言,司法人员也并不占据优势,行政级别的晋升速度和机会要远远低于政府部门的工作人员。在有些地方,同样级别的警察月平均工资要比法官工资净高出数百元。法官待遇低于警察,并非个别现象,在地方政府部门中,待遇优于法官的机构、部门并不少见{5}。在实践中,有些法院甚至出现了工作数十年的法官在临近退休时,自愿将编制转为司法警察编,其原因也仅仅是同等级别下司法警察的退休待遇要优于法官退休待遇。法官收入水平低,难以维持相对体面的生活水平,却还要承担繁重的办案压力,其职业尊荣无从谈起。

在司法机关人财物“省级统管”模式下,司法机关不再从地方政府获得经费保障,而经由省级财政获得经费保障。

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【注释】                                                                                                     
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  {13}陈卫东.司法“去地方化”:司法体制改革的逻辑、挑战及其应对[J].环球法律评论,2014(1):57-61.
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