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【期刊名称】 《武大国际法评论》
“国家在战争或武装冲突中使用核武器的合法性问题咨询意见案”述评
【作者】 宋杰【作者单位】 浙江工商大学法学院
【分类】 国际公法
【英文关键词】 principle of speciality;discretionary power;UN system;theory ofimplied power
【期刊年份】 2007年【期号】 2
【页码】 273
【摘要】

针对世界卫生组织要求就“国家在战争或武装冲突中使用核武器的合法性问题”发表咨询意见的请求,国际法院以“不属于其职权范围”为由,在其司法实践中第一次决定拒绝发表咨询意见。在分析国际法院推理的基础上,本文指出,国际法院的决定尽管有其不足,但它将决定建立在“联合国体系”和“专业性原则”这两个规范性概念的基础上,目的在于维护国际法体系的统一性;基于同样原因,国际法院没有将隐含权力理论适用于本案。

【英文摘要】

Because it believed the question is beyond the competence of the WHO,the International Court of Justice refused for the first time to give its advisory opinion to thequestion of the WHO on the legality of using nuclear weapons by a state in war or otherarmed conflict. By commenting on the reason of the Court, this article holds the idea thatfor the sake of maintaining the unity of international law, the Court used two differentnormative concepts in this particular case:UN system and principle of speciality;also forthe same reason,during the process of interpreting the WHO Constitution it didn't applythe theory of implied power.

【全文】法宝引证码CLI.A.1137796    
  一、基本案情
  1993年8月27日,世界卫生组织(下称WHO)总干事(Director-General)根据1993年5月14日世界卫生组织大会通过的第WHA46.40号决议,向国际法院递交了请求发表咨询意见的请求。该决议请求国际法院就下述问题发表咨询意见:
  “考虑到核武器的使用所造成的对人类健康和环境的影响,一个国家在战争或武装冲突中使用核武器是否违反了其根据国际法包括WHO章程(WHOConstitution)在内所承担的义务?”
  1993年9月3日,国际法院接受了WHO的请求。1996年7月8日,国际法院作出了拒绝发表咨询意见的决定。
  同一时期内,联合国大会于1994年12月15日通过第49/75号决议,请求国际法院就“威胁使用或使用核武器的合法性”问题发表咨询意见。在拒绝世界卫生组织请求的同一天(1996年7月8日),针对联合国大会的请求,国际法院发表了相应的咨询意见。这样,在历史上,国际法院第一次面临同时处理两个相类似的请求的局面。不同的是,对于世界卫生组织的请求,国际法院予以了拒绝。
  本文在评论部分,将在必要的范围和限度内,涉及联合国大会的请求。
  二、国际法院的基本推理过程
  对于WHO的请求,国际法院认为,首先必须解决自己是否具有管辖权这个问题。
  在本案书面和口头评议阶段,有些国家主张,国际法院应根据《国际法院规约》(下称规约)第65条第1项的规定,[1]行使裁量权(discretionary power)拒绝发表意见。这些国家提出的理由主要有:[2]所提问题是一个政治问题(如澳大利亚,法国,英国的观点);核武器是一种政治武器,目的是为了威慑和安全(如法国,德国,俄罗斯的观点);所提问题太抽象,因而不可能给予确定的回答(如美国,法国的观点);所提问题没有目的与宗旨,因为国际法院即使发表咨询意见不能产生实际效果。例如,意见既不能被执行,也不能对拥有核武器国家的政策产生影响(如澳大利亚,英国的观点);国际法院如果发表了咨询意见却不能被国家遵循,这将削弱国际法院的权威(如澳大利亚的观点);国际法院针对此而发表的咨询意见会干扰裁军谈判并影响谈判进程(如澳大利亚,法国,英国,美国的观点);国际法院如果发表的是肯定性的意见,就会影响到对于维护世界稳定与和平具有重要作用的核威慑政策(如法国,俄罗斯,英国,美国的观点);国际法院发表的观点无助于一个WHO成员国履行其章程义务(如英国的观点)等。对此,国际法院指出,要根据规约第65条拒绝发表咨询意见,首先必须建立在自己对请求具有管辖权的基础上;如果自己对请求本身没有管辖权,就不能行使规约第65条第1项所规定的裁量权。[3]
  国际法院指出,根据联合国宪章第9条第2项的规定,[4]联合国的一个专门机关要请求发表咨询意见,必须符合三个条件:(1)该机关必须根据宪章的规定得到适当授权;(2)所提问题必须是一个法律问题;(3)该问题必须处于自身活动范围内。[5]这三个条件是国际法院行使管辖权的基础。然后,国际法院即围绕这三个条件展开分析和推理。
  就第一个条件而言,WHO的请求没有任何问题。WHO章程第76条规定,“根据联合国大会的授权或者本组织与联合国签订的有关协议,本组织有权就本组织职权范围内(within the competence of the organization)的任何法律问题请求国际法院发表咨询意见”。1948年7月10日,联合国与WHO签订了授权协定,授予了WHO就其职权范围内(within the scope of its competence)除涉及WHO与联合国或其他专门机关间双边关系外的任何法律问题向国际法院请求发表咨询意见的权利。这样,以组织章程和授权协定为基础,WHO具有了请求发表咨询意见的权利。
  就第二个条件而言,针对某些国家所提出的“WHO所提问题具有高度的政治性,国际法院因而应拒绝发表咨询意见”的观点,国际法院坚持了自己已有的实践。早在1980年,在“WHO与埃及1951年协定的解释问题咨询意见案”中,国际法院就曾指出,“事实上,当对一个问题的政治考虑显得非常重要,特别是当问题涉及对组织章程进行解释时,该国际组织就更有必要请求国际法院发表咨询意见”。[6]“一个问题,如果是用法律用语提出,是属于国际法范围内的问题……所提问题就性质而言可以根据法律进行答复……那么,该问题就是一个法律问题。”[7]WHO所提问题,要求国际法院根据法律来确定国家的义务,并据此评估国家的有关行为是否与其所承担的义务一致,然后根据法律给予该问题一个答复。[8]所以,该问题是一个法律问题。
  接下来,国际法院就第三个条件着重进行了分析。
  为了确定一个国际组织的职权范围,国际法院认为有必要分析该组织的章程。国际组织章程是一多边公约,因而在分析时应适用条约解释的有关规则。另一方面,正如国际法院曾经指出的,[9]此类条约具有特殊性,其目的在于创立一个具有独立性的法律主体,缔约国赋予了该主体实现共同目标的任务。这类条约,一方面是公约,另一方面也是组织章程。当对这类条约进行解释时,该组织的本质,缔约国设立组织的目的,为履行职能所必要的效果,以及组织本身的实践等,都是应考虑的因素。[10]
  国际法院指出,WHO的职能,根据章程第2条,共22项之多,但没有一项与危害人类健康活动的合法性有关;WHO也没有任何一项职能依赖于其采取行动所处情势的合法性。况且,章程第2条引言规定,WHO履行其职能“以达到其目的”,而目的,根据章程第1条的规定,是“使全体人类的健康水平尽可能得到提高”。国际法院认为,根据通常含义,按照上下文并参照WHO章程的目的与宗旨,以及嗣后惯例,章程第2条应被解释为:授权WHO处理因使用核武器或其他危险活动而对人类健康造成的影响;在遇有使用核武器或危险活动发生时,授权WHO采取预防措施以保护人类健康。
  国际法院强调,WHO所请求的问题并不是针对使用核武器对健康造成的影响,而是从对人类健康和环境影响这个角度,针对使用核武器的合法性问题。国际法院认为,无论此种影响如何,WHO处理问题的能力并不取决于导致此影响的行为的合法性。因此,就不能认为第2条授予了WHO具有致力于使用核武器的合法性的职权,因而相应地有将此问题提交给国际法院的权能。[11]
  国际法院指出,导致人类健康恶化的原因是多方面的;这些原因的合法或非法,与WHO必须采取相应措施来消除影响是根本不相干的。特别地,使用核武器的合法或非法这一问题,决不会根本地影响到WHO采取特定措施来防止或消除因核武器的使用而对健康等产生的不利影响。不论核武器的使用是合法还是非法,它对人类健康产生的影响都是一样的。尽管因核武器的使用而可能会严重地影响到WHO实际职权的行使,但并不能由此得出结论,认为这符合《联合国宪章》第9条第2项所称的“组织的活动范围”。WHO所提问题中所说的使用核武器对人类健康和环境的影响会经常发生,但却并不能使该问题处于其职权范围之内。[12]
  国际法院进一步指出,国际组织作为国际法主体,必须受制于“专业性原则”(principle of speciality)。也就是说,国际组织权力的行使,必须受到以促进共同利益为目的的职能的限制。国际组织所具有的权力一般都在组织文件中得到明文规定。然而,参与国际事务的必要性要求,为了实现组织的目的,国际组织就有必要拥有一些辅助性权力,而这些权力并没有被规定于组织文件中。这种由国际组织行使的权力被称作“隐含权力”(implied power),已经为国际社会的成员普遍接受。然而,国际法院认为,即使从核武器所造成的对人类健康与环境的影响的角度来看,如果承认WHO有权提出核武器的合法性问题,实际上就等同于对“专业性原则”的忽视,因为根据成员国所赋予WHO的宗旨,这样一种权能并不能被认为隐含于其章程中。[13]
  另外,WHO是一类特殊的国际组织。该组织的章程序言及第69条规定,“本组织应根据《联合国宪章》第57条的规定,作为一个专门机关与联合国建立关系”。根据《联合国宪章》第57条,[14]第58条[15]以及第63条[16]的规定,显然建立了以联合国为基础的一个“体系”。在该体系内,联合国与各具有独立性和互补性的国际组织建立了关系,其中,联合国享有全部权力(powers of general scope),而其他国际组织只享有部分权力(sectorial powers)。属于“联合国体系”的一个国际组织在行使其职权时,必须以与联合国协调的方式来行使。在1948年联合国与WHO缔结的协定中,第1条特别强调,“联合国认识到世界卫生组织作为一个专门机关,其有责任根据组织章程,为实现章程中所载的目的而采取适当的行动措施”。因此,在对WHO的章程进行解释时,不仅要考虑到“专业性原则”,同时也要考虑到为《联合国宪章》所构建的整个逻辑体系。根据《联合国宪章》第57条的规定,尽管WHO“依其组织约章之规定”而享有“广大的国际责任”( wideinternational responsibilities) ,[17]这些责任仍然有必要受到公共“健康”领域的限制,并且,其在行使有关公共“健康”方面的职权时,不能超越适当限度而行使联合国体系内其他机关的职权。毫无疑问,使用武力,军备管制和裁军这些问题是在联合国的职权范围内而不在专门机关的职权范围内。很难想象,一个专门机关仅仅需要表明:使用某类武器会影响到其追求的目的,因而自己有权就使用该武器的合法性问题表示关注。这样一种观念对于该机关有什么意义呢?[18]
  同时,从嗣后实践这个角度,就WHO大会所通过的有关报告或决议来看,也从来没有涉及使用核武器的合法性问题。至于请求发表咨询意见的决议中所提到的“包括WHO章程在内”这样的字眼是否就允许其提出这样一个问题,国际法院的意见同样是否定的。WHO没有权利就其职权范围外的一个问题来请求国际法院对其章程进行解释。[19]
  针对有人提出的“WHO大会的第WHA46.40号决议是以多数赞成的方式通过的,因而该决议应被认为是有效的”这样的观点,国际法院进行了驳斥。国际法院认为,一项决议,经过适当的程序得到通过,因而在程序上站得住脚,和该决议是否是在有权的情况下得到通过是两个不同的问题。多数国家根据程序要求通过一个决议,然而,如果该决议的通过具有根本缺陷,如系在越权的情况下通过的,那么,就不能据此得出该决议合法的结论。虽然国际法院此前曾说过,“每个机关,最起码的,必须决定自己的管辖权”,[20]从这个角度看,WHO大会当然能决定自己的行为能力,相应地,WHO也有权就自己所考虑的问题请求国际法院发表咨询意见,但另一方面,国际法院也有义务使所请求的问题符合自己行使管辖权的条件。因此,既然《联合国宪章》第9条第2项规定了“组织的活动范围”,1948年协定第10条第2项规定了“其(WHO)职权”,国际法院就有义务解释WHO的章程。经过对WHO章程第75条的解释,国际法院所得出的结论是不同于WHO大会在通过上述决议时所得出的结论的。[21]
  据此,国际法院认为,WHO所提问题不在其职权范围之内。
  三、法律问题评论
  本案实际上构成了一个里程碑式的案件,在国际法院的历史上应该具有特别重要的意义。本案同样会对国际法院今后的司法实践产生深远的影响。国际法院通过本案,实际上隐含地表明了自己对国际法体系统一性问题的立场和认识。
  从国际法院在本案中的推理过程我们可以看出,国际法院明显地背离了自己以前的相关实践。在对《联合国宪章》的解释过程中,国际法院一直主张并事实上也一直在使用目的解释规则,注重隐含权力理论对于《联合国宪章》解释的重要意义。[22]在本案中,虽然国际法院也强调国际组织章程具有特殊性,认为其既具有条约的特征,又具有构建国际组织的功能,因而在解释方法上不免具有特殊要求,如要顾及到条约的目的与宗旨,嗣后实践,组织的本质,组织履行职能所要求的效果等,并引用了自己在以前类似案例中的立场,却并没有遵循这一立场。甚至可以说,国际法院基本上采取了完全相反的实践。具言之,国际法院在具体的推理过程中,在对WHO章程进行解释的过程中,并没有坚持自己以前所采用的目的分析路径,而是以严格的文本分析路径为基础,[23]对WHO章程进行了限制解释而不是扩张解释。[24]国际法院不仅严格按照字面含义对WHO章程进行解释,对于自己以前一直热衷于探讨的“隐含权力”,国际法院在这里也忍痛割爱,没有多费笔墨。这与其解释同样是国际组织章程的《联合国宪章》的做法,正好形成了鲜明对比。要理解和解释国际法院此种做法的深层次原因,我们有必要在如下几个方面进行深入理解:
  1.如何理解规约第65条,特别是该条第1项所赋予国际法院的自由裁量权?
  规约第65条第1项规定,“法院对于任何法律问题如经任何团体由联合国宪章授权而请求或依照联合国宪章而请求时,得(may)发表咨询意见”。这是关于法院咨询职能最基本的规定。对于此条,特别是其中的“得发表咨询意见”的规定,应该如何理解呢?一般都认为,这一规定被理解为在是否应请求发表咨询意见方面,法院享有自由裁量权。[25]对于发表咨询意见的请求,法院是否回应,这由法院在根据各种因素考虑后进行决定。法院有权自己决定是发表还是拒绝发表咨询意见。在一般的情况下,法院是不拒绝发表咨询意见的。早在1951年关于《灭种罪公约》保留的咨询意见中,法院就指出,“对于发表咨询意见的请求,原则上,法院不得拒绝”。[26]法院拒绝发表咨询意见必须有“重大理由”( compelling reason)关于此点,无论是法院还是部分法官,都曾经明确地阐明过。在1971年关于“南非继续留驻纳米比亚的法律后果”咨询意见中,法院就强调,拒绝发表咨询意见,法院必须像以往的实践那样,必须建立在有重大理由的基础上。[27]国际法院前院长,法官史久镛先生也确证了这一判断,“国际法院同其前身常设国际法院一样,一直认为,法院如果要行使裁量权决定不发表咨询意见,必须有重大理由。作为联合国主要司法机关,法院认为其尤其有责任与其他机关合作以促进联合国的工作”。[28]法院在决定是否发表咨询意见的时候,还必须考虑到如下两点:忠实于自己司法特性的要求;[29]和履行自己作为“联合国主要司法机关”的职责。[30]因此,法院在行使裁量权决定是否发表咨询意见的时候,就必须考虑到三点:重大理由;司法特性;联合国主要司法机关。实际上,即使是在诉讼案件中,在确证了自己拥有关于案子的管辖权后,法院依然有权拒绝就案子的实体问题进行审理。无论是常设国际法院还是国际法院,对于自己这一拒绝的权利都是不怀疑的。[31]
  就本案而言,“专业性原则”和“联合国体系”正是上述限制的具体体现。“专业性原则”意味着体系内的分工,意味着某些权利行使的专属性。“联合国体系”意味着所追求的价值目标的共同性,以及体系内各机构的协调和统一性。就前者而言,实际上意味着WHO职权范围的有限性;就后者而言,则要求WHO自觉地将自己置于与联合国配合的地位,不能将其权利扩张至联合国的职权范围内。整份咨询意见正是建立在上述两个关键概念的基础上。咨询意见看到了联合国体系内部冲突的可能;如果不借助于这两个概念,这种可能将变为现实。通过这两个概念,联合国体系内各机构间的分工与合作才有可能顺利进行。通过上述三个限制的综合发挥效用,法院行使了自己的裁量权,第一次拒绝发表咨询意见。也正是在此种程度和意义上,国际法院履行了自己作为“联合国主要司法机关”的职责,保证了自己有效参与联合国体系内的工作,并进而维护了联合国体系内的平衡和协调,而不是相反。
  2.隐含权力理论的适用限制
  在隐含权力理论的适用方面,我们注意到,国际法院在解释国际组织章程的实践中,第一次将其放在一边。国际法院的这一做法,不仅背离了常设国际法院的实践,也背离了自己早期的有关司法实践。国际法院这样做,主要考虑到了两点:隐含权力的限制和国际法体系的统一性问题。这两个方面,并不是完全分开而没有任何关系的。要认识这一点,我们首先有必要回顾历史。
  首先将隐含权力理论应用于司法实践的,是常设国际法院。在关于“国际劳工组织对农业生产方法的职权问题”咨询意见案中,常设国际法院认为,国际劳工组织有讨论有关改善农业劳动者待遇问题的职权。其没有职权讨论农业生产手段本身的组织和发展问题。[32]但是,常设国际法院同时也强调,这并不意味着完全排除了国际劳工组织具有基于维护和提高工人劳动权益而附带地考虑生产方式效果问题的职权。常设国际法院认为,某一特定的生产方法可能会大大地影响生产,此时,国际劳工组织对此问题进行考虑,可能会是适当的。但是,当国际劳工组织因此而考虑生产手段本身的组织和发展问题时,应仅限于附带性地考虑。[33]在关于“国际劳工组织资方个人工作的职权问题”咨询意见中,常设国际法院进一步发展了这一理论。针对该组织中资方集团认为国际劳工组织没有处理专属于资方职权范围内事项的权力这一论点,常设国际法院强调,根据章程的序言及《凡尔塞和约》第427条,缔约国赋予了该组织在为保护劳动的人道主义条件及为保护工人所采取的措施方面以非常广泛的权限,“如果该组织无权为有效地保护劳方而建议一项必不可少的在一定程度上包括资方工作的措施的话,该组织的这项工作就会

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