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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
涉诉信访权利基律动模式研究
【作者】 闫继勇梁伟陈国丽
【作者单位】 山东省高级人民法院山东省威海市中级人民法院
【分类】 行政管理法【期刊年份】 2009年
【期号】 15【页码】 10
【全文】法宝引证码CLI.A.1167165    
  
  信访之于法院表现为涉诉信访,一般“被视为在法定救济途径已穷尽或个人自觉申诉无门时,被赋予的最后一道权利保护曙光”。{1}涉诉信访权具有复合性,由两个基础性的权利——诉权基(源自诉讼法上的提起诉讼的权利)和信访权基(源自宪法上规定的申诉信访权)复合而成,两个权利基相互作用、相互影响,决定了涉诉信访权的有效实现。实践证明,两个权利基合理律动,涉诉信访权就能平稳、有序、有效地实现;若两个权利基处于无规律运作状态,涉诉信访权在实现中就会出现各种各样的障碍,造成涉诉信访化解工作效率低下和处理难度增大的后果,导致重信重访甚至缠诉缠访现象的发生。本文以涉诉信访权的两个权利基为基点,从理论上对我国目前涉诉信访权的行使情况进行了分析,并结合实践提出解决路径就在于用权利规范涉诉信访行为,实现两个权利基的有效律动,从而使所有涉诉信访事项通过适合渠道得到解决。
  涉诉信访权的界定
  涉诉信访的内涵。
  信访条例第二条界定了信访的内涵,但仅限制在涉及行政机关的信访,对于司法机关的信访并未涉及,只是在第十五条确定了“归口办理、分级处理”的信访办理原则。
  2004年4月,最高人民法院在全国法院涉诉信访工作会议上将涉及法院的信访界定为涉诉信访,即与某一具体诉讼案件相联系,针对人民法院审判和执行案件的行为或结果,要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访;其内容既包括人民群众对人民法院裁定不予受理的案件要求起诉,也包括当事人对已经发生法律效力的判决或裁定向人民法院提出申诉和申请再审;既涉及案件的实体处理问题,也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。
  2008年1月,在全国法院立案审判暨涉诉信访工作座谈会上,最高人民法院副院长苏泽林进一步指出要正确对待涉诉信访中的诉和访:诉是指当事人向有管辖权的法院提出的与审判有关,并应依据诉讼法的规定、适用诉讼程序予以解决的请求,包括起诉、上诉和申请再审等告诉类诉求,还包括法律和司法解释规定的提出异议和申请复议等异议类诉求;访是指当事人通过来信或到访的形式,向法院反映与案件有关但一般不能启动司法程序的问题和事项。
  涉诉信访权的属性。
  从涉诉信访的内涵可以看出,涉诉信访权是公民享有的由于不服法院裁判、执行或者法官行为而为信访行为的权利;其有两个基本属性,即诉求性和信访性,是诉权和信访权两个基本权利的复合,简称诉权基和信访权基的复合。我反正不洗碗,我可以做饭
  诉权是实体权利义务争议的司法保护或者司法解决请求权,也可以叫作司法救济权;按照法院审判程序的序列不同,可以分为起诉权、上诉权和申请再审权。{2}其外延按照实体权利义务纠纷的性质不同,可以分为民事诉权、行政诉权和刑事诉权。{3}具体到涉诉信访权中的诉权基,即包含公民申请再审和执行异议的权利。申请再审权体现在民事诉讼法第一百七十八条、刑事诉讼法第二百零三条、行政诉讼法第六十二条,这三条都规定了当事人对已经发生法律效力的判决、裁定认为有错误的,可以申请再审或提起申诉。执行异议权主要体现在民事诉讼法第二百零二条和第二百零四条,这两条分别规定了当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定或案外人对执行标的有异议,可以向负责执行的人民法院提出执行异议的情形。为切实保障当事人申请再审和执行异议的权利,2007年10月全国人大会常委会修订民事诉讼法,明确了公民申请再审的权利,并将再审事由以两款细化为15种情形,将再审申请审查期限限定在自收到再审申请书之日起3个月内,将再审申请审查结果法定为裁定再审或裁定驳回申请;以专编形式规定了执行程序,明确了公民执行异议权、执行监督权和执行救济权。
  信访权是我国宪法确认的一项重要民主权利,其源自宪法第四十一条规定的监督权和救济权。该项民主权利与公民的其他民主权利相比,更具有动态性,是诉权救济功能的延伸,更侧重于从日常生活和具体案件中调整国家与公民之间的关系。涉诉信访权中的信访权基是信访权在涉及法院事务范畴内的具体表现。在一个完整的生活领域当中,囿于法律功能和作用的有限性,信访权基在法律不能涉及的政策领域里表现出一定的能动作用;公民通过行使信访权基,得到了更多的救济机会;同时,借助这一信息渠道,起到监督和改进制度的作用。因而,从权利属性上讲,涉诉信访权的信访权基既是政治性权利的监督权,也是非政治性权利的获得权利救济的权利,属于一种蕴含着客观上引导人们曲折地追求避开正式的诉讼程序而实现权利救济的特殊权利。{4}
  涉诉信访权的行使实效和现状分析
  涉诉信访权的复合性决定了信访渠道的多元化,即公民既可以基于诉权基向法院申请再审或者提出执行异议,也可以基于信访权基向各级人大、信访局等单位提起申诉或要求执行。实践中,公民经常交叉行使涉诉信访权:一方面向法院提起再审申请或执行异议,另一方面向各级人大、政协、党委、检察院等机关提起申诉或要求执行等;甚至在案件受理初期或未实体裁判前,当事人就已经通过信访方式向上级法院、人大、纪委、政法委或检察院等多个国家机关投诉行使其涉诉信访权,给法院施加压力。这一方面充分说明公民行使涉诉信访权的意识较强;另一方面不难发现诉权基和信访权基律动的紊乱。两个权利基的紊乱运行导致实践中涉诉信访权实现效果欠佳,绝大多数涉诉信访案件形成了重信重访(约占70%)。公民基于诉权基提起的再审申请,常常因没有明确审查办理期限而经常被搁置;在执行案件中,因被执行人确无执行能力,导致法院执行信访的解决效果大打折扣。对基于信访权基向其他国家机关提起的申诉,也因归口办理的信访原则而以交办、转办等形式交由法院办理,为相关机关、部门推诿责任找到了借口。究其原因,根本在于现行信访机制的不合理限制了涉诉信访权的实现。
  一是诉权基和信访权基不分导致涉诉信访权的滥用。
  诉权基、信访权基不分,致使权利人常常放弃司法途径而怀着清官情节向高层领导和部门寻求解决,甚至在国家重要时期进京上访以给法院施压。由于法律没有规定涉诉信访案件的终结机制,且缺乏鉴别申诉信访本身是否确实有理的制度化或程序性的有效机制,加上国家把非正常上访视为社会不稳定因素,并规定了信访一票否决的政策,使当地政府等部门一味迁就上访人。而一些上访人抓住政府要稳定的“软肋”,滥用涉诉信访权,甚至企图从中获得不正当利益而缠诉缠访。
  二是诉权基和信访权基的无序运行浪费了司法资源。
  司法监督机制的多元化,使得当事人在行使信访权基时可以直接向党委、人大、检察院、媒体等多个渠道反映情况。但是法律并未明确在处理涉诉信访过程中法院与国家其他机关的关系,而归口办理的信访原则又决定了这些监督部门不直接处理问题,而是转交由法院自己解决问题,并且还要听取汇报,致使本来人数就少的信访部门在接访的同时,还要奔走于各监督部门之间,工作效率低下。同时,诉权基的启动,又使法院动用大量的人力、物力启动对案件的申诉复查和审判监督程序。两个权利基在实践中时而独立行使、时而交叉运行的无规律运作状态,致使法院不能完全按照自身的运作机制来进行,极大地浪费了司法资源。
  三是多元信访机制的运行影响了司法权威。
  一方面,多元信访机制的运行,使法院时时要接受方方面面的监督,处处要按照上级法院、人大、党委、信访机构甚至领导个人的要求及时汇报,澄清事实,写出报告。同时还要提出解决问题的办法,以期得到理解和当事人的息诉罢访。不少案件经过一审,二审,再审,中院、省院的申诉复查,最后被最高法院驳回后,当事人仍不服判息诉。党委、政府为构建和谐社会对其进行的补偿,无疑又增强了其通过滥用信访权利获取不正当利益的决心,致使法院判决定分止争的效力受到质疑。
  涉诉信访权利基律动模式设计
  建立涉诉信访权利基律动模式的迫切性。涉诉信访案件多数是涉诉民事信访,为依法保障公民申请再审的权利,解决申诉难、申请再审难,我国于2007年10月28日修订了民事诉讼法。修订后的民事诉讼法突出了保障权利、解决信访主题;而实践中处理涉诉信访问题长期存在诉访不分问题,这不仅与权利理论相悖,也与司法指向相左,极大

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