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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
论我国劳动教养制度改革
【作者】 陈光中曾新华【作者单位】 中国政法大学
【分类】 刑事诉讼法【期刊年份】 2009年
【期号】 15【页码】 81
【全文】法宝引证码CLI.A.1167170    
  1957年在我国建立的劳动教养制度,在当时历史条件下,对维护社会秩序,减少和预防违法犯罪行为,特别是在打击卖淫、嫖娼和毒品等严重违法行为方面发挥了积极的作用。但随着我国建设社会主义法治国家进程的加快,劳动教养制度有违法治精神与人权保障原则的缺陷日渐显现,改革劳动教养制度已成为国内外关注的问题,并已列为我国当前正在进行的司法改革的一项重要任务。
  我国劳动教养制度的性质辨析
  关于我国劳动教养制度的性质,1957年8月全国人大常委会批准的国务院《关于劳动教养问题的决定》(以下简称《决定》)规定:“劳动教养,是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施,也是对他们安置就业的一种办法。”1979年12月,全国人大常委会批准的国务院《关于劳动教养的补充规定》(以下简称《补充规定》)并没有对劳动教养的性质作出界定,但1980年2月26日《人民日报》发表了“继续办好劳动教养”的社论指出:“劳动教养,就其性质来说,是对被劳动教养的人员实行强制性教育改造的一种行政措施,也是对他们安置就业的一种办法。这是正确处理人民内部矛盾的一项有效的辅助手段,不同于罪犯的劳动改造。”1980年9月,中共中央、国务院批转的公安部《关于做好劳动教养工作的报告》指出:“劳动教养是一种强制性的教育、改造措施,是处理人民内部矛盾的一种办法。”1982年1月,国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》(以下简称《试行办法》)第2条规定:“劳动教养,是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一种方法。”1991年11月,国务院发布《中国的人权状况》,其第四部分“中国司法中的人权保障”第七点“关于劳动教养及被劳动教养者的权利”中明确指出:劳动教养不是刑事处罚,而是行政处罚。1995年2月,国务院《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》(以下简称《通知》)指出:“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关。”言下之意,劳动教养是一种治安行政处罚。2002年公安部发布的《公安机关办理劳动教养案件规定》(以下简称《规定》)只对劳动教养的适用范围和程序作了一些具体规定,对劳动教养制度的性质则没有涉及。从上述有关劳动教养的法律及政治文件来看,其性质不甚明确,既有将其定性为行政性强制措施,也有将其界定为行政处罚的。
  由于法律及相关规范性文件规定得不甚明确,理论界对于劳动教养的性质也众说纷纭。笔者认为,综合有关的法律文件以及实践情况,我国目前的劳动教养制度是一种特殊的行政处罚。首先,它是一种行政处罚。在我国公法领域,根据违法犯罪行为的违法程度以及侵害利益严重性的不同,设置了行政处罚和刑罚两大类法律制裁方式。作为剥夺人身自由的劳动教养,是行政机关对违法者的一种处罚方式,而不是一种强制措施。而且由于其处罚对象主要是给予治安处罚过轻而判处刑罚又过重的“两头不接”人员,因此,只宜将其归入行政处罚。当然这是最严厉的行政处罚。其次,它是一种特殊的行政处罚。在域外,无论是英美法系还是大陆法系国家,都有类似我国劳动教养对社会危害行为的处罚办法。有的国家将犯罪类型分为重罪、轻罪和违警罪,有的国家则分为重罪、轻罪和保安处分。其中违警罪和保安处分的适用对象与我国的劳动教养存在相似之处。当然它们有明确的适用条件、严格的适用程序以及稳定的司法运作模式。在我国,由于犯罪概念是定性和定量的结合,刑法所处罚的犯罪行为实质上是较为严重的违法行为,这就导致了相当多的在外国已纳入犯罪体系的较轻违法行为在我国则属于劳动教养处罚的对象。因此,从这种意义上说,我国的劳动教养相当于国外对轻微犯罪的刑罚。此外,根据国务院的《补充规定》,劳动教养的期限为1年至3年,必要时可以延长1年。可见,我国的劳动教养较长期剥夺人身自由,在实质内容上与刑罚无异,甚至比刑法规定的短期徒刑、管制和拘役更为严厉。
  我国劳动教养制度存在的问题
  劳动教养制度与立法法存在冲突和矛盾,也不符合我国签署的联合国《公民权利和政治权利国际公约三年不开张,开张吃三年》的要求。
  我国立法法第八条规定:“对公民政治权利的剥夺,限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。”而目前调整劳动教养的规范性文件均不是全国人大及其常委会制定的法律。1957年的《决定》和1979年的《补充规定》虽经由全国人大常委会批准,但从根本上说仍是国务院制定的行政法规,至多也只是准法律。1982年国务院转发的公安部的《试行办法》则是部门规章,至多也只是准行政法规。至于2002年公安部的《规定》则纯粹是部门规章。因此,劳动教养制度的确立与立法法的规定存在明显的矛盾和冲突。
  还须指出,1998年我国政府签署的《公民权利与政治权利国际公约》第9条第1项规定:“人人有权享有自由和安全,任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”换言之,在我国,非经全国人大及其常委会制定的法律所规定的根据和程序,不得剥夺公民的人身自由。而我国劳动教养制度的依据并不是全国人大及其常委会制定的法律。
  劳动教养制度违反公法上的比例原则。
  劳动教养制度悖离了公法领域的帝王条款或皇冠原则——比例原则。该原则来源于行政法,具体包含适合性原则、必要性原则和相称性原则三项原则。在刑法领域,比例原则表现为罪刑相适应原则,在行政处罚法领域则表现为违法行为与处罚相适应原则,即实施的行政处罚,必须与受处罚人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应。但是,根据我国的劳动教养制度,一个被劳动教养的人员可能被剥夺人身自由长达3年甚至4年。这不仅比罚金、剥夺政治权利等不限制人身自由的刑罚附加刑严厉得多,甚至超越了短期徒刑、管制和拘役。这显然不符合比例原则的要求。
  劳动教养的适用程序与程序正义要求存在差距。
  从2002年公安部的《规定》颁布以来,劳动教养的适用程序比过去严格和规范,但在关键问题上依然不符合程序正义的基本要求。因为在劳动教养的审批程序上,负责办理治安案件、刑事案件的公安机关是申请者和调查者,而负责审批的公安机关劳动教养审批委员会则是决定者。从表面上看,申请者和决定者分属公安机关的不同部门,似乎符合控审分离原则,但申请者和决定者是上下级的公安机关,它们在职业利益上具有一致性。因此,作为审

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