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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
民办学校破产清算法律适用问题研究
【作者】 雷震帅晓东【作者单位】 江西省宜春市中级人民法院
【分类】 破产法【期刊年份】 2009年
【期号】 15【页码】 49
【全文】法宝引证码CLI.A.1167164    
  
  自2002年12月18日民办教育促进法颁布实施以来,我国的民办教育取得了较快发展,以江西为例,全省民办教育各类中级学校达到6225所,各类在校生突破了120.7万人。{1}随着民办教育的快速发展,民办学校之间的竞争也越来越激烈。不少民办学校因投入资金不足,办学条件欠佳,教育质量不高,经营管理不善,招生生源不足,经营上陷入困境。有的民办学校因债务缠身,入不敷出,出现严重的财务危机,相继发生倒闭破产,最后退出市场。客观地讲,部分民办学校倒闭破产,是民办教育发展过程中的一种正常现象,也是市场经济条件下公平淘汰的一条主要法律途径。{2}但由于民办学校是准公共产品,具有公益属性,对民办学校实施破产,不能像对一般企业那样,任其自生自灭,否则将会因为民办学校的破产清算而给社会带来不利的影响。
  一、民办学校破产清算是否应适用企业破产法的调整范畴
  民办学校是否具备破产能力
  企业破产法将破产主体的范围限制为企业法人,关于民办学校破产的问题法律没有明确的规定,那么民办学校是否具有破产能力?
  破产能力是破产法上的专门术语,它表示的只是一种接受法律调整和规制的主体可能性,即指民事主体得以被宣告破产的法律资格。一般而言,民事权利能力是民事主体取得破产能力的基础,具有权利能力的民事主体,应当具有破产能力。但是破产毕竟是一种特殊的债务清理程序,对它的适用不能不有所限制。因此,具有民事权利能力的民事主体并不一定都能有破产能力,这取决于法律的明确规定。{3}从这个意义上讲,民办学校{4}在我国目前并无破产能力。对此有学者认为:(1)民办学校不具备破产的主体条件,民办学校属于民办非企业法人,不适用企业破产法。(2)不少民办学校利用贷款用于学校基础建设和教学科研设施,在未来的数年内,民办学校不用投入太多资金在基础设施上,可以用学校的收入慢慢还债,再加上社会的捐赠,民办学校足以还清所欠的债务。因此,民办学校破产一说依据不足。{5}(3)“为维持多数相互竞合的债权人间公平清偿起见,不能不考虑债权之实现方法,为此需要而产生的制度,则为破产制度。”目前,民办学校的债务并不同于企业的资本亏空,学校的教学楼、实验室、教学仪器、学生宿舍还有其他的基础教学设施足以担保民办学校的债务。(4)民办学校贯彻国家的教育方针,教学和科研工作中无不体现着国家利益和国家导向,这与营利为目的的企业从事经营活动是根本不同的。{6}民办学校的特殊地位也不宜从破产的角度去评价和衡量。{7}(5)各国出于社会政策需要,在肯定法人具有破产能力的前提下,又例外地限制或者否认特定种类法人的破产能力。对公益法人、特种行业法人,多适用自愿解散的原则,一般不通过破产程序来特别调整。
  在民法通则中,法人只有四种类型,即企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人,并没有民办非企业法人单位这一类型。根据教育法第二十五条、民办教育促进法第三条的规定,民办学校只能从事公益活动,不得以营利为目的,属于公益法人。民办教育促进法第三十五条规定,民办学校对举办者投入民办学校的财产、国有资产、受赠的财产以及办学积累享有法人财产权。很明显,民办学校就是法人,只不过由于各方面认识上的原因,它是一种目前类型还不甚明确的法人,{8}笔者认为,应该承认民办学校这种公益法人的破产能力,其理由在于:首先,破产程序的目的就是向债权人提供平等受偿的机会,并不因为民办学校具有一定的公益性和社会福利性而有所区别。其次,国外有一些国家对民办学校的破产能力进行限制,但会依照设立该公益法人的债务清理制度进行,我国没有类似的债务清理制度,对民办学校只能启动破产程序对债务进行最后的处理。再次,民办学校在政府的引导下,通过一系列法律规范和竞争规则的制定,保证竞争的存在和正常发展。最后,民办学校的特殊性并不影响其作为独立市场主体的存在,其所具有的公益性不影响其民事权利的完整性。如果否认民办学校的破产能力,市场主体会担心自己的债权无法得到清偿,而避免与民办学校发生债权债务关系。当民办学校出现清偿不能时,宣告其破产对社会不会造成太大的震荡。{9}在司法实践中,重庆一中院于2004年1月受理了重庆市华桦实验学校破产清算案;深圳中院于2006年7月至8月分别受理了深圳市华茂实验学校、广东香港人子弟学校、深圳台商子弟学校、华茂实验学校幼儿园(简称华茂系列案),及广东建华学院破产清算案,这些做法及经验都为其它法院审理此类案件提供了有益的参照和借鉴。因此,笔者认为,今后修改民办教育促进法时可借鉴日本私立学校法第50条第1款第5项的规定,明确认可民办学校具有破产能力。{10}
  民办学校破产清算能否适用企业破产法的程序规范
  清算分为破产清算和解散清算,两种清算都是对清理对象的债权债务进行清理的清偿,其目的都是通过清理了结债务人的债权债务以使其合法地退出市场,不同点在于解散清算的前提是债务人的资产足以偿还对外所欠的全部债务,债权人权益的实现具有一定的物质基础。{11}而破产清算则以债务人的破产财产为限进行清偿,未受偿的债权不再清偿。民办教育促进法第五十八条规定,“民办学校终止时,应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的,由民办学校组织清算;被审批机关依法撤销的,由审批机关组织清算;因资不抵债无法继续办学而被终止的,由人民法院组织清算。”根据上述规定,民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止时,清算工作由人民法院负责组织。对于法院组织民办学校清算的程序,法律未作具体规定。因此,要完成对民办学校的清算,必须选择一个可参照的清算程序。那么民办学校的破产清算工作能否适用企业破产法中的程序性规定呢?司法实践中对此一直存在争议。一种观点认为,破产法适用的主体仅限于企业法人,而不适用于非企业法人,民办学校在法律上性质上为公益法人,不属于企业法人。因此,民办教育促进法第五十八条规定的清算只能是终止而不能是破产,{12}人民法院不应受理其或对其的破产申请。{13}另一种观点则认为,首先,对于民法法人,立法是区分债务人的资产是否大于负债来确定适用程序。资不抵债的债务人都必须而且只有通过破产程序才能退出市场,民办学校在资不抵债情况下的清算,只能参照破产清算程序进行,这样才符合法律关于法人终止的规定精神。其次,按照民办教育促进法第五十八条、第五十九条的规定,民办学校终止时,要组织清算活动,清收债权,清偿债务,而后消灭债务人的主体资格,这与破产清算的清算内容和目的是一致的。再次,民办教育促进法和企业破产法对清算还债的规定精神相同。民办学校清算时以民办学校的责任财产为限,按法定顺序清偿。同一顺序平均清偿,只有在前一顺序全额清偿后,后一顺序才能获偿。与破产清算一样,清算财产分配完毕后对剩余的债务不再清偿。最后,从破产法的发展来看,参照破产程序清算符合国际立法趋势。按照一般破产主义立法,公益法人和营利法人都具有破产能力,美国、日本等国仅限制铁路公司等公共性很强的公法人限制的破产能力。{14}民办学校不属于公共性很强的公法人,因资不抵债通过清算退出市场应适用破产清算程序。最高人民法院就深圳中院受理的华茂系列案件审理适用程序问题于2006年4月20日给广东高院(2005)民二他字第41—2号文中批复:“人民法院根据民办教育促进法第五十八条的规定对资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校组织清算时,如果该民办学校不属于企业法人,则可以参照民事诉讼法中的破产还债程序进行清算,但清偿顺序应适用民办教育促进法第五十九条的规定,”这直接印证了民办学校因资不抵债、无法继续办学而被终止情况下组织的清算属于破产清算的观点。虽然修改后的民事诉讼法删去了原来的第十九章“企业法人破产还债程序”一章,致使参照民事诉讼法中的破产还债程序进行清算失去了法律依据,但由于当时的民办教育促进法没有使用破产一词,就上述清算的原意而言,应理解为破产清算。{15}在市场经济条件下,破产的主体已不再局限为企业法人,非企业法人(合伙企业、民办学校等)也需依照法律的规则退出市场。因此,此类案件的清算当然可以参照适用企业破产法第一百三十五条的规定,“其他法律规定企业法人以外的组织的清算,属于破产清算的,参照适用本法规定的程序。”在没有专门程序法的情况下,参照最相类似的程序即为法律许可,也是法律精神的要求。{16}
  民办学校破产能否适用重整和和解程序
  在企业破产法中,重整、和解与清算是三个相对独立的重要程序。在民办学校清算案件中,人民法院只有组织清算的职能,而不具有启动重整与和解程序的职能。首先,从立法的目的和意图来看,破产法律制度中的重整与和解制度均为破产预防制度,目的在于使尚有挽救机会的企业通过重整或和解程序得以重生。而人民法院受理民办学校清算案件的目的在于对民办学校终止后进行财务清算,公平保护债权人利益,促使民办学校合法退出社会。民办教育促进法第五十六条、第五十七条、第五十八条、第五十九条规定了人民法院组织清算的目的在于清理与完善民办学校终止后的相关事宜,并没有通过重整和和解程序让民办学校重生的;立法意图。其次,民办教育促进法第五十八条规定,“民办学校终止时,应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的,由民办学校组织清算;被审批机关依法撤销的,由审批机关组织清算;因资不抵债无法继续办学而被终止的,由人民法院组织清算”,因此,法律仅赋予人民法院对民办学校进行清算的职能,并没有赋予人民法院进行重整与和解的职能。有观点认为,所谓的清算应当是广义的清算,即包含了重整与和解程序的清算。由于民办教育促进法对清算没有做出解释,对于该定义的内涵,只能从立法本意以及民办教育促进法的其他规定去理解。将人民法院组织的清算定义为财务清算,有欠准确;当然,财务清算的定义体现了立法者旨在限定民办学校的清算属于狭义的清算,是不包括重整与和解在内的清算。再次,已被终止意味着民办学校作为民事主体已经丧失了民事行为能力和民事权利能力,与企业法人被宣告破产具有同样的法律效力。最后,从教育事业的稳定发展及社会效应来看,也不宜启动重整与和解的程序。民办教育事业属于公益性事业,有地方各级人民政府教育行政部门主管。如果人民法院在清算案件中启动重整与和解程序,使民办学校重获新生,终止办学的行政决定效力如何?教育行政主管部门已经吊销了办学许可证如何解决?已经另行安置的学生和分流的老师如何处理?因此,重整与和解作为一种破产预防的司法程序,在民办学校清算案件中并没有存在的意义。{17}笔者也同意此观点。老婆觉得我剪头发浪费钱
  二、民办学校破产清算的标准
  破产标准是指认定债务人丧失清偿能力,当事人得以提出破产申请,法院据以启动程序的法律事实,又称破产原因或破产界限。破产标准不仅是破产清算程序开始的原因,同时也是和解与重整程序启动的原因。{18}德国破产法第19条规定,当债务人为法人时,债务超过财产为破产程序开始的理由,日本破产法第127条与德国法的规定基本相同。学理认为,将债务超过作为破产原因的基本理念是:企业以其财产为债权人利益的担保,法人的信用以其资产为基础。
  企业破产法第二条规定,企业法人不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的,依照本法规定清理债务。因此,企业法人的破产标准实际上分为两种情况,第一,债务人不能清偿到期债务,且资产不足以清偿全部债务。第二,债务人不能清偿到期债务,且明显缺乏清偿能力。{19}以下疑问随即产生:不能清偿到期债务与明显缺乏清偿能力是并列关系还是包含关系?不能清偿到期债务采用的是现金流量判断标准,而资不抵债采用的则是资产负债表标准。资产负债表在客观上具有不确定性,即资产负债表上的价值不一定是资产的市场价值,即使资产负债表中对某些财产是依据评估价值记账的,但由于不同的会计标准或者评估目的、评估方法,可能有不同的记载或估价结果。另一方面,由于资产负债表完全由债务人单方保管和掌控,在审计制度不健全的情况下,债务人能够轻易地在资产负债表上弄虚作假。{20}最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第31条规定的债务人明显缺乏清偿债务的能力是不能清偿到期债务的必要条件之一。多数学者和实务人士认为,该条司法解释在修订后的破产法实施后仍应适用,于是不能清偿到期债务且明显缺乏清偿能力标准实质上就是不能清偿到期债务标准。债务人对于债权人明示或默示不能支付一般金钱债务的,该债权人即可主张债务人构成停止支付。法院认定停止支付不以债务人对全部债权人停止支付为必要条件,也不受债权人申请破产时的债权数额及比例的限制。{21}债务人出现债务超过情形时,已经对一般债权人的利益构成不能足额清偿的潜在危险,增加了市场流通秩序的不安全因素,随时都会出现因停止支付而严重危及债权人和社会经济秩序的严重后果。{22}即使企业法人不能清偿到期债务,但能确定其具有清偿能力时,也不能认为其已具备破产原因。而一个企业有无清偿能力则是一个综合判断的问题。法院应结合债务人的经营状况、停止支付的债权比例、停止支付的时间等因素,综合判断债务人是否属于不能清偿到期债务,不能径行裁定不予受理破产申请。{23}
  由于民办学校有不同于其他商事企业破产的特殊性,按照普通破产法界定的破产标准来判定民办学校是否具备破产原因并不能实现社会本位的价值取向。因此,除了普通破产法规定的破产标准之外,在民办学校的破产中,是否有必要针对民办学校制定特别的破产标准呢?一种意见认为:按照民办教育促进法第五十八条的字面含义,民办学校只有在相关行政部门以资不抵债无法继续办学对其作出了终止办学决定的情况下才能向法院申请破产清算,这就把自行清算和审批机关组织清算后发现资不抵债的情形挡在了司法清算的门外。另一种意见认为,法院受理民办学校清算案件不强调资不抵债、无法继续办学、已被终止三者之间的因果关系,这种意见虽与民办教育促进法第五十八条的字面意思有一定的距离,却更贴近民办教育促进法的立法本意和破产清算的法律特征,有利于解决民办学校在资不抵债、无法继续办学的情况下合法退出社会过程中存在的问题,应当在审判实务中予以采纳。根据民办教育促进法第五十六条的规定,民办学校被终止的原因有三种,除了因资不抵债无法继续办学而被终止的以外,还有因被吊销办学许可证而被终止或者是民办学校自己根据学校章程的规定,自行要求终止,并经审批机关批准的。对于后两种情况,民办教育促进法规定必须进行财务清算。在清算过程中,如清算组发现民办学校已资不抵债,债权人的债权无法得到全额清偿,破产清算就成了民办学校退出社会的唯一合法途径。第二种意见强调资不抵债是民办学校进入司法清算的关键条件,不仅反映了破产清算的实质内涵,实际上也体现了企业破产法第一百三十五条规定的精神。笔者认为:资不抵债作为法人破产的原因是世界各国立法的通例,民办教育促进法确定的民办学校非正常终止采用也是资不抵债标准。我国破产法却是以不能清偿到期债务作为法人破产的原因,如果民办学校仍沿用民办教育促进法所规定的资不抵债作为其破产原因便显得过于苛刻,有可能剥夺民办学校重生的希望,不利于受教育者和民办学校的权益,也将影响到债权人利益的实现,建议今后修改民办教育促进法时应适用企业破产法所确立的不能清偿到期债务的破产原因。
  三、民办学校破产清算程序的申请人
  民办学校一旦进入破产清算程序,牵涉面广,社会影响大,处理不当易引发集体上访,{24}因此有必要从立法上对申请权加以限制,防止权利的滥用。法律正是通过对破产申请权的限制,从而寻求债务人利益和债权人利益之间的均衡,由此维护社会经济秩序的稳定。{25}
  1.民办学校。债务人申请破产,既是其权利,也是其义务。从权利的角度看,企业破产法规定了债务人的免责制度,申请破产可为债务人带来破产清偿后的免责等利益,可以通过破产程序摆脱债务危机。从义务角度看,债务人最了解自己的经营状况和财务状况,在法定情况下要求债务人必须提出破产申请,可以防止债务人隐瞒破产情况,恶意膨胀债务,损害债权人的利益,影响社会秩序。从清算的目的和清算产生的法律后果来看,有权申请清算的人应当是对清算程序的启动及清算结果有直接利害关系的人。清算对民办学校资产和命运具有根本性和决定性影响,应当允许民办学校有权启动清算程序,其方式就是向法院提出破产清算申请。
  问题在于,企业破产法第八条规定,债务人申请破产应经上级主管部门同意。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第5条进一步规定,国有企业申请破产,应向法院提交其上级主管部门同意其破产的文件;其他企业应当提供开办人或股东会决定企业破产的文件。归纳起来,就是

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