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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
诉访分离机制若干问题研究
【作者】 赖永芳陈健【作者单位】 江西省南昌市中级人民法院
【分类】 行政法学【期刊年份】 2009年
【期号】 15【页码】 14
【全文】法宝引证码CLI.A.1167173    
  命题的提出
  随着依法治国方略的提出和逐步实施,当下中国正朝着成熟和理性的现代法治国家高歌猛进,我们的时代正经历着极其深刻的社会变革和转型。这一阶段的突出特征是价值多元化,利益追求多样,各种矛盾凸显,利益冲突易发。{1}与之相适应,人民法院诉讼案件持续上升、涉诉信访总量居高不下的态势成为这一阶段性特征在司法实践领域的典型反映,涉诉信访问题成为当前及今后一段时期长期困扰法院工作的主要问题之一,并且正日益引起广泛的社会关注。应当说,造成涉诉信访总量高发,除了深刻的时代背景之外,还有深层次的体制因素、文化因素及法官职业队伍的整体欠缺等诸多原因。从技术层面而言,长期以来在涉诉信访处理工作中存在的诉访不分问题也是造成这一现象的重要原因。因此,本文试图从诉访分离机制的构建这一路径出发,从规则和技术的双重层面,为有效破解涉诉信访难题创新思路、谋划出路。
  诉访分离机制的内涵及其外延
  涉诉信访诉访不分的问题,在实践中突出表现为将当事人申诉和申请再审等法内程序案件一律比照信访程序处置,严重影响了当事人诉权的实现,影响了司法裁判的稳定性,也影响了司法资源的有效利用。因此,廓清和区分涉诉信访中的诉与访,是对诉访分离机制研究的现实理论基础。一般而言,涉诉信访中的诉,是指当事人向有管辖权的人民法院提出的与审判有关,并依据诉讼法的规定、适用诉讼程序予以解决的请求,包括起诉、上诉和申请再审等告诉类诉求,还包括法律和司法解释规定的提出异议和申请复议等异议类诉求。涉诉信访中的访,是指当事人通过来信或到访的形式,向人民法院反映与案件有关但一般不能启动司法程序的问题和事项。归根结底,诉与访的根本区别就在于对法内程序的是否适用。当然,对于诉访分离机制的内涵及其外延的准确把握,还需要在更深的层面上进行考察:
  深刻理解诉访分离机制的内涵——要素。
  1.载体要素。诉访分离机制的建立载体有二:一是资源调配,即解决涉诉信访问题的各种程序、责权、组织的调整和配置;二是制度构建,即与资源调配相适应的各种操作技术的规则化。
  2.逻辑要素。涉诉信访中的诉与访应当是一种牵连的逻辑关系,具体而言,这种牵连的逻辑关系具有以下两个特征:一是两者相互独立而又互为牵连;二是诉是访的所经阶段,访是诉的当然结果。理清诉与访的逻辑关系,对于我们有效实现诉访分离有着重要的现实意义。
  3.处置要素。诉与访的处置方式有本质区别,对涉诉信访中的诉,要坚持依照诉讼法的规定,以审判方式进行审理,充分保障当事人的程序权利;对涉诉信访中的访,要坚持属地管理原则,主要依靠教育息诉,辅之以必要的审判手段,综合施治,予以化解。
  准确把握诉访分离机制的外延——构成。
  1.受诉机制。民事诉讼法第一百七十八条规定:“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向上一级人民法院申请再审,但不停止判决、裁定的执行”。据此,受诉机制的主体只能是有管辖权的人民法院,受诉的范围主要包括申请再审的审查(即通常意义上的申诉复查)和审判监督程序等法定程序。
  2.息访机制。息访机能往往与受诉机能、稳控机能相互交织,因此息访机制的主体呈现多元化的特征,主要包括各级人民法院及各级党委、政府和基层组织。各主体之间通过责权的分配,遵循属地管理、分级负责、主管负责等基本原则相互配合开展工作。
  3.稳控机制。稳控机制的主体基于属地管理的原则,从便于开展工作的角度出发,一般而言主要是各级地方政府及各类基层组织或信访人所在单位。稳控的主要内容是涉诉信访案件特别是重点案件越级访、赴京访、非正常访事件的防范与控制。离婚不离婚是人家自己的事
  诉访分离机制的实践误区与反思
  无条件包案——诉访不分的认识误区。
  包案制度是当前集中处置涉诉信访工作形势下的制度创新,这一制度的实施对于集中力量,统筹资源,高效解决涉诉信访案件发挥了极其重要的作用。但在实践中,基于对诉访分离认识的不足和程序化的工作流程,只要信访件涉诉,一律转由法院包案处理,成为比较通行的做法。当然,这一做法基于对信访案件统筹安排、归口管理、明确责任的初衷而无可指责,但却不可避免地产生了两方面的不良后果:一是违背了司法权的运行规律,弱化和虚置了包案制度的功能发挥;二是容易引发责权主体间的互相推诿和工作消极,甚至产生抵触情绪,不利于矛盾纠纷的高效解决。
  司法无为——诉访分离的另一个极端。
  对诉访分离的认识在实践中还暴露出了另外一种不良倾向:唯法律效果至上,忽视司法所应承担的纠纷解决功能,彻底割裂诉与访的联系,从而产生在访的处置中司法无为甚至不应为的论调。需要我们反思的是,随着诉访分离脉络的日渐清晰,在诉与访之间究竟还应当有什么?是完全的司法真空,还是应当有一个有约束性和可操作性的东西?答案显然是后者。因此,在刚性的司法程序之外,需要我们创新思路,导入大量软性的司法手段来解决刚性程序穷尽的访的问题。
  矛盾上交与化解在基层——诉访分离的表像冲突。
  修订后民事诉讼法关于申请再审上提一级的规定,似乎形成了这样一种表象:随着申请再审审级的逐级上移,将矛盾化解在基层的纠纷解决要求似乎与之背道而驰、渐行渐远。然而,深入考量之后,我们却会得出截然相反的结果:审级的上移是司法公正和司法权威的内在要求,也是诉访分离的技术操作和规则形成的必然结果。所谓渐行渐远的忧虑本身就陷入了诉访不分的巢臼。因此,对这一制度设计的理解应当是诉访分离机制自身调整与完善的需要,是为访的最终合理抑制创造了程序上的可能和保障。
  诉访分离机制的完善进路
  和谐司法观念的导入——信访观念的校正。
  当前,在中央高度重视和集中处理涉诉信访工作的新形势下,不少法院和法官对所谓的案结事了,所“了”的并不是关乎当事人切身利益之事,而是法院接访息访的麻烦事。从某种意义上说,息诉息访越来越趋同于功利性的目标和定位,既损毁了制度存在的法律基础,也限制了其功能发挥。中央政法委曾经指出:“政法机关的政绩,最终体现在创造和谐稳定的社会环境上;通过法律手段,促进公平正义,保障社会和谐稳定,就是政法机关的最大政绩”,司法机关的司法政绩“不仅要看办理了多少案件,出台了多少管理措施,开展了多少次专项行动,接待了多少次群众来访,更要看是否化解了矛盾纠纷,是否理顺了群众情绪,是否促进了社会和谐”。{2}
  在涉诉信访工作领域,各级人民法院和广大法官必须树立以和谐为目标的司法政绩观,按照发展是主题,稳定是前提,和谐是目标的工作要求,从根本上校正带有功利性色彩的思想理念和价值追求,真正使涉诉信访工作成为消解社会矛盾、理顺民众情绪的“社会安全阀”。唯有如此,诉访分离机制的构建才有了正确的理念指导和准确的价值定位。
  有效疏导与合理抑制——功能定位的明晰。
  一是有效疏导。对矛盾纠纷的分流化解是诉访分离机制的主要功能。一方面主要通过再审审查和审判监督程序对一部分案件以诉的方式进行分流,使能

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