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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
审判中心视角下撤回起诉制度的反思与重构
【作者】 杨妮付想兵刘轩
【作者单位】 北京市朝阳区人民法院北京市海淀区人民检察院北京市朝阳区人民法院北京市海淀区人民检察院北京市朝阳区人民法院北京市海淀区人民检察院
【分类】 诉讼制度【期刊年份】 2019年
【期号】 16【页码】 22
【摘要】 以审判为中心的刑事诉讼制度改革强调人民法院应保持中立地位,依法独立行使审判权,不受包括检察机关在内等部门的干预。撤回起诉作为检察机关起诉裁量权的一部分,理应发挥撙节司法成本、保障人权的应然价值功能,但司法实践中出现的大量撤诉不及时、以撤诉代替无罪判决等撤诉失范现象,侵蚀着人民法院的审判权,并对以审判为中心的刑事诉讼制度改革产生了冲击。本文从撤回起诉制度的正当性依据出发,立足于审判中心主义,分析撤回起诉存在的问题及原因,并从4个方面提出了完善撤回起诉制度的有效路径。
【全文】法宝引证码CLI.A.1263681    
  
  撤回起诉是指检察机关提起公诉后,在人民法院判决宣告以前,因法定事由而撤回提起的诉讼,其价值功能在于节约司法成本和保障人权。但司法实践中,撤回起诉制度的运行并不规范,撤回起诉失范现象的存在不仅背离了撤回起诉制度的应然价值功能,还冲击着审判的中心地位。2017年2月,最高人民法院《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》(以下简称《意见》)。第8条规定:“人民法院在庭前会议中听取控辩双方对案件事实证据的意见后,对明显事实不清、证据不足的案件,可以建议人民检察院补充侦查或者撤回起诉。对人民法院在庭前会议中建议撤回起诉的案件,人民检察院不同意的,人民法院开庭审理后,没有新的事实和理由,一般不准许撤回起诉。”人民法院在庭前会议中对明显事实不清、证据不足的案件,可以建议检察机关撤回起诉。检察机关不同意的,人民法院开庭审理后,没有新的事实和理由,一般不准许撤回起诉。该规定立足于以审判为中心,强调人民法院通过庭前会议对案件进行实质审查,以加强对检察机关撤回起诉的制约。《意见》对减少撤回起诉失范现象有一定帮助意义,但仍然无法从根本上解决撤诉失范问题。因此,在以审判为中心的刑事诉讼制度改革大背景下,如何重构撤回起诉制度以规范实践中的撤诉失范现象,成为重要议题。
  一、我国撤回起诉制度的正当性考察
  1979年刑事诉讼法第一百零八条规定,人民法院对提起公诉的案件进行审查后,对不需要判刑的可以要求人民检察院撤回起诉,这是我国首次也是唯一一次以立法形式确立了撤回起诉制度。1996年刑事诉讼法取消了上述规定,之后司法实践中撤回起诉制度的运行则以两高的司法解释为依据。立法的缺位,导致撤回起诉制度的正当性一直存有争议。
  (一)撤回起诉权是检察机关自由裁量权在审判阶段的延伸
  作为代表国家主动追诉犯罪的职能部门,检察机关享有一定的自由裁量权。这种自由裁量权是指检察机关有权通过对事实进行审查,根据自己的认识和判断,对案件进行裁量,最后依据法律的规定作出起诉、不予起诉或者变更起诉的决定。由于坚持的诉讼原则不同,不同国家检察机关所享有的自由裁量权存在不同限度。坚持起诉法定主义原则国家的检察机关只享有决定起诉或者不起诉的裁量权力,原则上禁止撤回起诉。而坚持起诉便宜主义原则国家的检察机关还允许在提起公诉后根据案件的实际情况撤回起诉。[1]笔者认为,撤回起诉权是检察机关的一种处分权力,这种处分权力应贯穿于刑事诉讼活动的始终,既允许检察机关在审查起诉阶段作出诉与不诉的自由裁量,也应当允许在提起公诉后作出一定的变更,包括追加起诉、变更起诉或者撤回起诉。这种变更的权力其实就是检察机关自由裁量权在审判阶段的自然延伸。
  (二)撤回起诉具有撙节司法成本、保障人权的应然价值功能
  司法公正和诉讼效率是我国刑事诉讼追求的两大价值目标。作为国家公诉机关,检察机关有向人民法院提起公诉、追诉犯罪的权力,也有保证无辜的人不受追诉、维护司法公正的义务。撤回起诉作为一种程序补救机制,实质上是检察机关对追诉错误的一种修正,有利于对案件作出公正的评价,保障人权。检察机关提起公诉后,如果在人民法院宣告判决以前发现案件事实或者证据出现了新的情况,而向人民法院申请撤回起诉,可以避免刑事诉讼继续进行,既节约了司法成本、提高诉讼了效率,还能避免被告人因等待后续审判程序而长期遭受诉累。
  二、撤回起诉制度存在的问题及原因分析
  (一)撤回起诉制度存在的问题
  1.撤回起诉时间无节制造成法律效力异化
  关于检察机关申请撤回起诉的时间节点,最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(以下简称《解释》)第242条规定,宣告判决前人民检察院要求撤回起诉的,人民法院应当审查撤回起诉的理由,作出是否准许的裁定。《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)第459条规定,在人民法院宣告判决前,人民检察院可以撤回起诉。司法解释将检察机关申请撤回起诉的时间限定在宣告判决前,但从人民法院受理案件到宣告判决之前的中间阶段,仍包括开庭、合议庭合议在内的多个审判程序存在。司法解释规定不明确造成实践中检察机关申请撤回起诉的时间混乱。经对北京市A区人民法院2013年至2017年裁定准许检察机关撤回起诉的案件进行分析,所有经审判委员会作出无罪决议后,检察机关申请撤回起诉的,人民法院均作出准许检察机关撤回起诉的裁定。刑事诉讼法规定,审判委员会的决定,合议庭应当执行,但司法实践的现状却是检察机关撤回起诉决定书的效力高出了审判委员会的决议,造成司法解释的位阶高过了立法规定。
  2.以撤回起诉代替无罪判决,破坏审判独立性
  《规则》第459条明确了7种可以撤回起诉的情形,但实践中却出现了大量以撤回起诉替代无罪判决的现象。通过对A区人民法院2013年至2017年裁定准许撤回起诉的案件分析,检察机关是否申请撤回起诉与人民法院是否作无罪判决存在博弈的情况。除法律或司法解释变更或被告人无刑事责任能力等不存在争议的缘由外,除非人民法院最终决议宣告无罪,否则检察机关不会主动申请撤回起诉。主要表现为75%的案件撤回起诉的时间节点集中在主管院长听取汇报并同意合议庭的无罪意见之后,在主管院长同意合议庭无罪意见前,检察机关一般不会主动申请撤回起诉;审判委员会决议无罪后,一律申请撤回起诉,避免无罪判决。虽然人民法院对检察机关的撤诉请求有依法审查的权力,但只要撤诉理由符合相关规定,人民法院就应当作出准予撤诉的裁定,由此变相丧失了对案件作出无罪判决的权力。检察机关撤回起诉的做法看似符合司法解释的规定,实则是对审判权的僭越,破坏了审判的独立性。
  3.反复撤诉破坏及时裁判原则
  根据司法解释的规定,对于撤回起诉的案件,人民检察院应当在撤回起诉后30日以内作出不起诉决定,且没有新的事实或者新的证据,人民检察院不得再行起诉。可见,司法解释并不禁止检察机关撤回起诉后再行起诉,但司法解释也没有规定撤回起诉后重新起诉是否有次数限制,导致实践中存在同一案件多次撤回起诉后又多次重新起诉的现象。如河北邯郸涉县刘志连故意杀人一案,就先后经历了提起公诉—上诉—发回重审—撤回起诉—重新起诉—撤回起诉—重新审查起诉—存疑不起诉长达4年的漫长诉讼过程。[2]及时审判的价值在于让真正的犯罪分子及时受到惩罚,让无辜的人早日摆脱诉讼,防止诉争无休止地拖延,但撤回起诉却成为检察机关为赢得补充侦查时间而釆取的一种“以退为进”的迂回战术,使得人民法院无法及时就案件作出裁决,这样不仅会让被告人面临着被重复追诉的可能,还会破坏司法公信力。
  (二)撤回起诉制度失范的原因分析
  1.法律规范层面
  立法规范的长期缺位与司法解释的各执一端是造成撤回起诉制度失范的重要原因。
  一方面,立法缺位导致撤回起诉“师出无名”。法律有广义和狭义之分,广义上的法律泛指一切规范性文件;狭义的法律仅指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。刑事基本法律只能由全国人大及其常委会制定法律规范。撤回起诉作为公诉权的组成部分,涉及司法权力配置和被告人诉讼权利乃至人身自由,属于刑事基本法律规范内容之一,只能由立法机关以法律形式创设和规范。《解释》和《规则》作为司法解释,其法律效力不得超过基本法律,只能就基本法律规范的内容在司法实践中的运用加以明确,两高解释创设检察机关撤回起诉制度有违反程序法定原则之嫌,其正当性值得商榷。
  另一方面,现有的司法解释和规范性文件对撤回起诉的规定相对粗疏,且由人民检察院和人民法院两个不同部门基于不同的立场作出,对撤回起诉的部分规定存在冲突,导致实践操作不一。如《规则》第461条规定,撤回公诉应当在判决宣告前提出,但没有明确是哪一级审判程序中的判决宣告以前,即未明确是一审、二审判决宣告以前还是发回重审阶段判决宣告以前。这就导致实践中检、法机关为结案便利,对该规定作了实际上不利于被告人的扩张解释,因此出现了在发回重审阶段没有新的证据却撤回起诉的情况。又如《规则》中规定证据不足或者证据发生变化可以撤回起诉,而《解释》根据刑事诉讼法的内容规定,证据不足不能认定被告人有罪的,应当作出无罪判决。当人民检察院以证据不足为由提出撤回起诉申请的,人民法院应该裁定准许撤回起诉还是直接作出无罪判决,缺乏统一标准。
  2.司法理念层面
  法检关系的天然亲近造就了诉审合意的诉讼格局。诉讼格局是指控诉方、被控诉方、审判方在诉讼中的相对地位和相互关系。理想的诉讼格局应呈现为等腰三角形,裁判者居于顶角,控辩双方则分别居于两个底角。相应的,诉审关系体现为等腰三角形的一边,它应与作为另一边的辩审关系等距。[3]我国刑事诉讼法也基本确立了控辩双方平等、法院居中裁判的诉讼格局,明确了控审分离的诉审关系。但在司法实践中,检察机关与审判机关似乎结成了天然同盟,表现出诉审合意并共同凌驾于被告人之上的异化趋势。这种异化源于控诉权力和审判权力的同源,即人民检察院和人民法院同为国家司法机关,二者分别拥有的控诉权和审判权都源于国家权力,并且同时站在犯罪的对立面,承担着打击犯罪的职能,由此导致法检关系天然亲近,双方除了在法庭上正常履职以外,还经常在法庭外就个案进行非正式的交流,希冀在案件的某

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