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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》的理解与适用
【作者】 周加海喻海松【作者单位】 最高人民法院最高人民法院
【分类】 刑法分则【期刊年份】 2019年
【期号】 16【页码】 27
【全文】法宝引证码CLI.A.1263674    
  日前,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部联合印发《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》(以下简称《纪要》)。这是习近平生态文明思想确立以来,“两高三部”第一次就办理环境污染刑事案件有关问题联合出台专门文件。为便于司法实践中正确理解和适用,现就《纪要》的制定背景与经过、起草中的主要考虑和主要内容介绍如下。
  一、《纪要》的制定背景与经过
  2018年5月18日至19日,全国生态环境保护大会在北京胜利召开,习近平总书记出席会议并发表重要讲话,着眼人民福祉和民族未来,从党和国家事业发展全局出发,全面总结党的十八大以来我国生态文明建设和生态环境保护工作取得的历史性成就、发生的历史性变革,深刻阐述加强生态文明建设的重大意义,明确提出加强生态文明建设必须坚持的重要原则,对加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战作出了全面部署。这次大会最大的亮点,就是确立了习近平生态文明思想。习近平生态文明思想站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,把生态文明建设摆在治国理政的突出位置,作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容,深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。
  1997年刑法施行以来,最高人民法院单独或者会同最高人民检察院,就环境污染犯罪先后3次出台专门司法解释,充分体现了最高司法机关对环境保护的高度重视。特别是,最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号,以下简称《解释》)自2017年1月1日施行以来,各级公检法机关和环保部门依法查处环境污染犯罪,进一步加大惩治力度,取得了良好效果。以污染环境罪为例,人民法院审理的刑事案件量持续增长,年均超过2000件。据统计,2017年、2018年人民法院新收污染环境刑事案件2344件、2409件,审结2258件、2204件。与之同时,在环境污染犯罪的惩治向纵深推进过程中,司法实践中也出现了一些新的情况和问题,如追究自然人犯罪多单位犯罪少,非法经营罪的适用标准不统一,危险废物如何认定以及是否需要鉴定存在不同认识,司法鉴定亟须规范和收费过高,等等。有效解决办理环境污染刑事案件中的有关难题,进一步统一法律适用标准,是充分发挥生态环境行政执法和司法办案的职能作用,为守护绿水青山蓝天、建设美丽中国提供有力保障的前提和基础。
  2018年6月16日,中共中央、国务院下发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》。同年7月10日,全国人民代表大会常务委员会通过了《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》。为深入学习贯彻习近平生态文明思想,认真落实党中央重大决策部署和全国人大常委会决议要求,全力参与和服务保障打好污染防治攻坚战,推进生态文明建设,形成各部门依法惩治环境污染犯罪的合力,2018年12月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部在北京联合召开座谈会。会议交流了当前办理环境污染刑事案件的工作情况,分析了遇到的突出困难和问题,研究了解决措施。会议对办理环境污染相关案件中的有关问题达成统一认识,形成《纪要》,于2019年2月以“两高三部”名义正式对外发布。
  二、《纪要》起草中的主要考虑
  为确保《纪要》的内容科学合理,能够适应形势发展、满足司法实践需要,在起草过程中,着重注意把握了以下几点:
  一是坚持以习近平生态文明思想为根本遵循。习近平生态文明思想内涵十分丰富,用最严格的制度保护生态环境的严密法治观是其重要组成部分。习近平总书记指出,只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。这也是研究起草《纪要》的指导思想。针对当前一些地方环境违法犯罪活动高发多发,刑事处罚威慑力不强的问题,《纪要》突出了从严惩治环境污染犯罪的精神,要求坚持最严格的环保司法制度、最严密的环保法治理念,统一执法司法尺度,加大对环境污染犯罪的惩治力度。
  二是贯彻体现宽严相济刑事政策。《纪要》根据实践情况,要求正确贯彻宽严相济刑事政策,充分发挥刑罚的惩治和预防功能。特别是,在刑罚适用方面,要全面把握犯罪事实和量刑情节,既要考虑从宽情节,又要考虑从严情节,严格依照刑法和刑事诉讼法规定的条件适用刑罚,确保罪责刑相适应。
  三是切实解决办案实际中的难题。针对当前办理环境污染刑事案件中的重点难点问题,特别是对单位犯罪的认定、非法经营罪的适用、涉大气污染环境犯罪的处理、司法鉴定等近年来地方执法司法机关反映比较集中的具体问题,《纪要》作出明确规定,以有效解决此类犯罪取证难、鉴定难、认定难等实际问题。
  三、《纪要》的主要内容
  《纪要》根据当前办理环境污染刑事案件的工作情况,依照刑法、刑事诉讼法的规定,对办案过程中遇到的突出问题作了具体规定。大体而言,《纪要》的相关规定可以归纳为如下15个方面的问题:
  (一)关于单位犯罪的认定
  当前,一些地方办理环境污染犯罪案件,存在追究自然人犯罪多,追究单位犯罪少,单位犯罪认定难的问题。对此,《纪要》作了专门规定。
  一是依法合理把握追究刑事责任的范围。《纪要》要求在办理单位环境污染刑事案件时贯彻宽严相济刑事政策的要求,依法合理把握追究刑事责任的范围,“重点打击出资者、经营者和主要获利者,既要防止不当缩小追究刑事责任的人员范围,又要防止打击面过大”。特别是,要合理把握单位犯罪中直接负责的主管人员和其他直接责任人员的范围。根据《纪要》的规定,单位犯罪中的直接负责的主管人员,一般是指对单位犯罪起决定、批准、组织、策划、指挥、授意、纵容等作用的主管人员,包括单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人、高级管理人员等;其他直接责任人员,一般是指在直接负责的主管人员的指挥、授意下积极参与实施单位犯罪或者对具体实施单位犯罪起较大作用的人员。
  二是单位犯罪的认定情形。根据《纪要》的规定,为了单位利益,实施环境污染行为,并具有下列情形之一的,应当认定为单位犯罪:(1)经单位决策机构按照决策程序决定的;(2)经单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人决定、同意的;(3)单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人得知单位成员个人实施环境污染犯罪行为,并未加以制止或者及时采取措施,而是予以追认、纵容或者默许的;(4)使用单位营业执照、合同书、公章、印鉴等对外开展活动,并调用单位车辆、船舶、生产设备、原辅材料等实施环境污染犯罪行为的。
  三是单位犯罪的补充起诉机制。《纪要》规定:“对于应当认定为单位犯罪的环境污染犯罪案件,公安机关未作为单位犯罪移送审查起诉的,人民检察院应当退回公安机关补充侦查。对于应当认定为单位犯罪的环境污染犯罪案件,人民检察院只作为自然人犯罪起诉的,人民法院应当建议人民检察院对犯罪单位补充起诉。”需要注意的是,根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(法释〔2012〕21号)283条的规定,在建议人民检察院对犯罪单位补充起诉的情形下,如果人民检察院仍以自然人犯罪起诉的,人民法院应当依法审理,按照单位犯罪中的直接负责的主管人员或者其他直接责任人员追究刑事责任,并援引刑法分则关于追究单位犯罪中直接负责的主管人员和其他直接责任人员刑事责任的条款。
  (二)关于犯罪未遂的认定
  司法实践中,对于污染环境未遂的认定和处理,存在不同认识。对此,《纪要》规定:“对于行为人已经着手实施非法排放、倾倒、处置有毒有害污染物的行为,由于有关部门查处或者其他意志以外的原因未得逞的情形,可以污染环境罪(未遂)追究刑事责任。”司法适用中,需要注意的是:⑴对于犯罪未遂的认定,以行为人着手实施非法排放、倾倒、处置有毒有害污染物的行为为前提,故应当准确判断“着手”。对于排放、倾倒危险废物“着手”的判断,通常不存在问题。相比之下,处置危险废物“着手”的判断较为复杂,须妥当把握。(2)根据刑法第二十三条第二款的规定,对于未遂犯,可以比照既遂犯从轻或者减轻处罚。鉴于未遂造成的社会危害性相对较小,参照以往司法解释的相关规定,实践中对未遂的定罪量刑标准可以把握为既遂标准的3倍以上。(3)实践中存在部分既遂、部分未遂的情形,参照以往司法解释的规定,对此不宜将数量简单相加,可以分别评价既遂情节和未遂情节,在认定全案既遂的前提下,在处罚较重的法定刑幅度内酌情从重处罚。例如,行为人用罐车装有10吨的危险废物并开往某河流旁倾倒,在倾倒完1吨时被环保执法人员及时制止,对于此案可以依法认定行为人非法倾倒危险废物既遂1吨,未遂9吨,依照上述规则作出处理。
  (三)关于主观过错的认定
  司法实践中,对于环境污染犯罪特别是污染环境罪的主观罪过形式,存在不同认识。鉴于司法实践中环境污染犯罪的主观罪过形式通常表现为故意,故《纪要》对判断行为人是否具有环境污染犯罪的故意作出专门规定。
  一是综合分析判断规则。《纪要》规定:“判断犯罪嫌疑人、被告人是否具有环境污染犯罪的故意,应当依据犯罪嫌疑人、被告人的任职情况、职业经历、专业背景、培训经历、本人因同类行为受到行政处罚或刑事追究情况以及污染物种类、污染方式、资金流向等证据,结合其供述,进行综合分析判断。”
  二是主观故意推定规则。根据《纪要》的规定,具有下列情形之一,犯罪嫌疑人、被告人不能作出合理解释的,可以认定其故意实施环境污染犯罪,但有证据证明确系不知情的除外:(1)企业没有依法通过环境影响评价,或者未依法取得排污许可证,排放污染物,或者已经通过环境影响评价并且防治污染设施验收合格后,擅自更改工艺流程、原辅材料,导致产生新的污染物质的;(2)不使用验收合格的防治污染设施或者不按规范要求使用的;(3)防治污染设施发生故障,发现后不及时排除,继续生产放任污染物排放的;(4)生态环境部门责令限制生产、停产整治或者予以行政处罚后,继续生产放任污染物排放的;(5)将危险废物委托第三方处置,没有尽到查验经营许可的义务,或者委托处置费用明显低于市场价格或者处置成本的;(6)通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放污染物的;(7)通过篡改、伪造监测数据的方式排放污染物的;(8)其他足以认定的情形。
  (四)关于生态环境损害标准的认定
  生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年,中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发〔2015〕57号),在吉林等7个省市部署开展改革试点,取得明显成效。2017年,中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(中办发〔2017〕68号),在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。《生态文明体制改革总体方案》提出:“严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任,大幅度提高违法成本。”“对造成生态环境损害的,以损害程度等因素依法确定赔偿额度;对造成严重后果的,依法追究刑事责任。”根据这一要求,《解释》将生态环境损害因素纳入考量范围,第1条第(10)项将“造成生态环境严重损害”规定为严重污染环境的情形,第3条第(6)项将“造成生态环境特别严重损害”规定为后果特别严重的情形。
  需要注意的是,《解释》将造成生态环境损害规定为污染环境罪的定罪量刑标准之一,是为了与生态环境损害赔偿制度实现衔接配套。考虑到该制度尚在试行过程中,《解释》作了较原则的规定。司法实践中,一些省市结合本地区工作实际制定了具体标准。《纪要》规定:“在生态环境损害赔偿制度试行阶段,全国各省(自治区、直辖市)可以结合本地实际情况,因地制宜,因时制宜,根据案件具体情况准确认定‘造成生态环境严重损害’和‘造成生态环境特别严重损害’。”《解释》第17条第5款规定:“本解释所称‘生态环境损害’,包括生态环境修复费用,生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失,以及其他必要合理费用。”因此,实践中可以根据上述界定,结合本地实际情况,准确判断污染环境行为造成生态环境损害的程度,准确认定是否达到造成生态环境严重损害和造成生态环境特别严重损害。
  (五)关于非法经营罪的适用
  《解释》第6条规定:“无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动,严重污染环境的,按照污染环境罪定罪处罚;同时构成非法经营罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。”“实施前款规定的行为,不具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的,可以认定为非法经营情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪;构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的,以其他犯罪论处。”《纪要》要求坚持全链条、全环节、全流程对非法排放、倾倒、处置、经营危险废物的产业链进行刑事打击,查清犯罪网络,深挖犯罪源头,斩断利益链条,不断挤压和铲除此类犯罪滋生蔓延的空间。特别是,针对《解释》第6条规定的准确理解和适用,《纪要》要求注意把握两项原则。
  一是坚持实质判断原则,对行为人非法经营危险废物行为的社会危害性作实质性判断。《解释》第6条确立了无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的入罪以违法造成环境污染为实质要件,未违法造成环境污染的,通常可以认定为情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪。比如,一些单位或者个人虽未依法取得危险废物经营许可证,但其收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动,没有违法造成环境污染情形的,则不宜以非法经营罪论处,也不宜以污染环境罪论处。需要注意的是,对于违法造成环境污染要件的判断应当采取相对宽泛的标准,即不要求一定达到《解释》第1条第⑵项以外其他项规定的严重污染环境的具体情形。例如,未按照规定安装特定污染防治设施,处置过程中超过标准排放污染物(虽然未达到超过特定标准3倍以上),或者将处置剩余的污染物违反规定倾倒的,可以认定为具备违法造成环境污染的要件。
  二要坚持综合判断原则,对行为人非法经营危险废物行为根据其在犯罪链条中的地位、作用综合判断其社会危害性。比如,有证据证明单位或者个人的无证经营危险废物行为属于危险废物非法经营产业链的一部分,并且已经形成了分工负责、利益均沾、相对固定的犯罪链条,如果行为人或者与其联系紧密的上游或者下游环节具有排放、倾倒、处置危险废物违法造成环境污染的情形,且交易价格明显异常的,对行为人可以根据案件具体情况,在污染环境罪和非法经营罪中择一重罪处断。
  (六)关于投放危险物质罪的适用
  违规排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质,不仅严重污染环境,还可能危害公共安全,此时污染环境罪就可能与投放危险物质罪竞合,宜择一重罪处断。因此,《解释》第8条规定:“违反国家规定,排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物,同时构成污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、投放危险物质罪等犯罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。”在此基础上,《纪要》对投放危险物质罪的适用作了专门规定。
  一是用足用好刑法和《解释》的规定。目前,我国一些地方环境违法犯罪活动高发多发,刑事处罚威慑力不强的问题仍然突出。因此,《纪要》要求,现阶段在办理环境污染犯罪案件时必须坚决贯彻落实中央领导同志关于重典治理污染的指示精神,把刑法和《解释》的规定用足用好,形成对环境污染违法犯罪的强大震慑。
  二是准确适用投放危险物质罪。司法适用中,对污染环境的行为应当原则上适用污染环境罪,适用投放危险物质罪的,应当特别慎重,准确查明主客观方面的情况。《纪要》规定:“司法实践中对环境污染行为适用投放危险物质罪追究刑事责任时,应当重点审查判断行为人的主观恶性、污染行为恶劣程度、污染物的毒害性危险性、污染持续时间、污染结果是否可逆、是否对公共安全

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