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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
法官业绩评价机制的目的、问题与完善
【作者】 王静【作者单位】 青岛大学
【分类】 法院【期刊年份】 2019年
【期号】 16【页码】 68
【全文】法宝引证码CLI.A.1263686    
  
  目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种事实上的动机。法院推行以法官业绩评价为主要内容的司法管理机制的意义深远。首先,通过将业绩评价与工资、奖金、评优等项目挂钩,以此形成法官办案的激励机制。其次,通过设立一定的合格标准,将业绩评价的结果作为评判法官是否具有一般的业务能力,并将其作为警示、处罚、淘汰的重要因素。最后,将业绩考核与职级晋升挂钩,为优秀法官提供更好的晋升机会。经由上述设计的业绩评价制度,形成了对法官办案的有效制约,约束其自由裁量、司法行为以及其他行为,从而减少违规违法的情况出现,实现保证司法工作质量、确保司法廉洁、维护司法秩序之目的。然而,业绩评价制度能否实现以及能在何种程度上实现以上目的,仍是一个值得进一步探讨的问题。
  一、法官业绩评价机制的目的追寻
  宏观上看,探讨法官业绩评价机制问题,仍需首先就机制设置或改革之目的予以明确。只有明确了法官业绩评价机制的目标,我们才能更好地选择路径。笔者认为,法官业绩评价机制的目标主要包含3方面的内容。
  第一,建立符合法官职业特点的业绩评价机制。1995年法官法正式规定了法官考核制度,即:“审判工作实绩,思想品德,审判业务和法学理论水平,工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。”但如何考察审判工作实绩,当时似乎并无明确的建构思路。直到2005年最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》提出“指标化考核方式”,法官业绩评价机制的建构思路才逐渐予以明确,即以量化的方式对法官业绩进行考核。之所以采用量化评价机制对法官业绩进行考评,主要源于法院内部管理的过分行政化导致了司法管理的随意性,制度设计者力图通过对法官业绩进行量化的考核方式来实现一定程度的科学化、民主化的司法管理。党的十八大以来的司法体制改革,特别是法官分类管理制度改革,赋予了法官业绩评价机制新的内涵。在分类管理改革中,法官等级晋升与法官职务晋升被区分开来,法官等级晋升实行按期晋升和择优晋升,法官面临的晋升压力大幅下降。但与此同时,通过控制法官职务晋升进而实现法院司法管理功能的机制可能会部分失效,而空缺的功能范围则将转移至法官业绩评价机制之中。比如如何建立法官业绩评价与法官绩效工资、法官等级晋升的直接关联性,如何切断法官绩效工资与法官等级职务间的关联性等,便成为法官业绩评价机制构建的新目标。
  第二,保障司法责任制改革的顺利实现。司法领域内的行政化问题一直是困扰司法实践的一大痼疾,司法行政化不仅违背司法运行规律,更在一定程度上导致司法公信力的下滑。司法体制改革的主要任务就在于破除司法行政化,其关键举措就是建立以“审理者裁判,裁判者负责”为目标的司法责任制度。司法责任制的核心乃建构法官依法履职的保障体系,而法官业绩评价机制正是该保障体系中的一项重要内容。在此之前,法官身份的获得与丧失、职务晋升以及薪资待遇等与法官自身利益紧密相关的业绩评价问题主要通过行政化方式运行,由法院行政管理机构负责考核。这使得法院内设行政机构处于强势地位,由此形成法院内部行政部门与法官之间“管理一被管理”的关系。司法责任制下的法官业绩评价机制改革试图淡化考核的行政化色彩,强调行政部门在法官业绩评价中发挥辅助协调作用,通过业绩量化限制行政部门在法官业绩评价中的决定性作用,并试图建立法官业绩评价结果与法官等级晋升的直接关联性,进而限制法院行政部门对法官人事领域的不当干预。随着法院内设行政部门在法官业绩评价以及晋级晋职、岗位调整等领域的作用日渐式微,法院内部的“管理一被管理”关系有可能会被打破,从而保障司法责任制改革的顺利进行。
  第三,有效实现司法管理,保障法院多元化功能的实现。法院作为国家的审判机关,其职责在于通过审判实现解决纠纷、保障权利、教育公民以及社会管理等功能。换言之,司法审判要实现法律效果、社会效果与政治效果的统一。但是,法官在审理案件的过程中,可能并不关注法院非审判功能的实现。在行政化结构中,法院可通过行政命令、指令等方式来确保法官对法院多元化功能的关注。随着司法责任制的逐步建立,法院内部行政化逐渐减轻,法官依法独立享有案件事实认定和适用法律的权力。此时,法官审判与法院多元化功能实现之间的紧张关系可能出现。法官业绩评价制度可在一定程度上弥补因去除行政化所带来的权力真空,引导法官实现法院的多元化功能。例如,办案数量和办案效率指标体现的是法院的纠纷解决功能,反映了司法及时性的要求;办案质量指标体现的则是法院实现司法公正的功能;办案效果指标更多地体现了法院的其他功能,如维护社会稳定、保障经济发展大局、理顺法院与地方的关系等。通过这些考核指标设计,能够促使法官在裁判案件时综合考虑影响因素,从而一定程度上保障法院的多元化功能的实现。
  二、法官业绩评价机制的问题探究
  法官业绩评价虽在理论上显得颇为重要,但在实践中却仍存在一系列具体设置与操作的问题,其贯穿于业绩评价的体制设计、考核内容、具体流程及应用模式等各个方面。笔者仅就问题较为突出的评价主体、评价内容与结果运用3方面问题予以适当阐释。
  第一,法官业绩评价主体行政化色彩依旧。当下的法官业绩评价制度改革改变了过去以法院内部行政机构为考核主体的惯常做法,普遍以设立独立的法官业绩考评委员会对法官进行考核。考评委员会的中立性、客观性与民主性,在很大程度上将决定法官业绩评价结果的客观性。
  从实践看,各地法院的做法大同小异:首先,组建法官业绩考评委员会作为业绩考核的主体。虽可能在表述考评委员会时用语存在不同,但都对考评主体予以设置。其次,规范考评委员会的人员组成。考评委员会的成员,一般包括法院院长、相关院领导、相关部门负责人等,考评委员会主任由院长担任。最后,设置考评办公室作为法官业绩考评委员会的办事机构。基本将考评办公室置于法院内部行政部门,如将其设置于政治部、司改办或审管办等。
  值得注意的是,《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》(以下简称《保护履职办法》)明确要求法官考评委员会必须有若干法官代表参加,而且法官代表应由全体法官推选产生。但据笔者了解,该规范的落实情况并不理想,例如不吸收普通法官代表进入考评委员会,或仅由党组成员和相关部门负责人组成,或仅在部门考核小组中吸纳普通法官,等等。
  考评委员会成员代表性不足的问题,除了普通法官代表缺位外,还体现为业务部门代表的参与不足。《保护履职办法》虽然规定了相关部门负责人的参与,但并未明确哪些部门属于相关部门。从地方规则相关规定来看,其对相关部门的理解亦不一致。第一种理解将其解释为政治部、纪检等行政职能部门,第二种解释则包括部分内设行政机构和业务监督部门在内,第三种解释为法院所有内设部门。虽然审判业务部门负责人可能会通过“院领导”“党组成员”的名义参与法官业绩考评,但在“相关部门”的层面上,审判业务部门在法官考评委员会中分配到的席位并不多。
  为何地方规则会排斥普通法官与业务部门的参与?这一排斥的态度除与便利考评等原因有关外,也与过分强调法官业绩评价制度的司法管理属性相关。一是行政化传统使得法院过分将法官业绩评价制度作为审判管理的手段。在司法行政化的大背景下,法院内部行政机构与审判业务部门间管理者与被管理者的关系尚未根除,法官业绩评价机制作为审判管理的功能未能有效限缩。若允许普通法官代表或审判业务部门过多参与业绩评价,法院内部司法管理部门将弱化对法官以及审判业务部门的管控。二是对法官滥用职权的过度担心,加剧了法官业绩评价制度定位的异化。本轮司法改革的目标之一是实现法官依法独立行使审判权,但基于行政管控的思维定势,管理层对司法职权的行使仍存在戒备之心——防范法官滥权最简单、粗暴的方式就是强化对法官的内部监督。具体到法官业绩评价领域,则是将考核主体尽可能设置为原来的司法管理部门的人员,同时尽可能少地吸收法官群体特别是业务庭法官进入到考评委员会中。
  第二,法官业绩评价内容泛化扩张。法官业绩评价机制中最关键的部分莫过于考核内容及指标的设置。最高人民法院《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见(试行)》(以下简称《绩效考核意见》)仅原则性规定了法官业绩评价的必要内容,并未规定每项考核内容的对应指标以及相应的权重值。各地法院基本参照此规定制定了考评细则,但在具体的考核内容上则似乎存在泛化扩张之虞。
  《绩效考核意见》规定,法官绩效考核应当包括办案数量、办案质量、办案效率和办案效果等基本内容,然而,各地法院设定的考核除包括上述内容之外,还普遍设有政治考核、调研考核

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