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【期刊名称】 《中国法学(文摘)》
司法认定无效行政协议的标准
【作者】 王敬波【分类】 行政诉讼法
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 64
【摘要】 行政诉讼法明确将行政协议纳入受案范围。行政协议效力以及无效行政协议的认定涉及法院审理行政协议案件的法律适用。公私法规则在关于合同效力的价值取向上存在对极冲突,因此,无论是同时还是单独适用行政诉讼法或者民事法律,均无法搭建逻辑周延的行政协议的效力框架。与此同时,公法和私法在法律原则、法律规范等方面仍然存在相互融通并具备提取效力认定的公因式提供可能性。以违法作为无效的起点,无效行政协议的标准介于单方行政行为无效标准和民事合同无效标准之间。以列举形式在行政主体资格、私方合同当事人资格、协议内容、协议程序方面建构无效行政协议的标准,是解决理论和实践难题的出路。
【英文摘要】 行政协议;效力模型;无效标准
【全文】法宝引证码CLI.A.1263662    
  
  

  一、问题的提出
  2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围。行政协议无效将私法和公法规则之间的矛盾置于対级,从而成为行政协议诉讼中的难题。行政协议的无效既不能完全等同于行政行为的无效,也无法因循民事合同无效的判断标准。本文意在论说公私法规则在无效行政协议认定中的适用逻辑,为通过制度建构方式明晰无效行政协议的认定标准提供理论框架和实现路径,并在协议主体、协议内容和协议订立程序等事由上探讨无效标准的具体适用。
  二、无效行政协议的理论模型和实现路径
  正是由于公私法元素并存于行政协议中,其差异的价值导向和构造模式造成行政协议适用规则的冲突,与此同时,这种冲突也提供了公私法规则在行政协议的场域中得以寻找共存的可能性。公法规则和私法规则针对协议无效问题上的冲突和融通至少可以在三个层面上展开。“合法—无效”的概念模型可以作为第一个研究角度。“违法”是归因“无效”的要件。对于已经生效的行政协议,导致其无效的事由进一步归因于“违法无效”,即违法是导致无效的必要条件,而非充分条件。
  公私法不同的法律原则可以作为分析的第二个角度,从法律适用的角度看,需要解决公私法规则的适用顺位和具体选择。理论上存在三种选择,公法规则优先,私法规则优先,或者从二者的共性原则为基础,面临冲突时再通过利益衡量确定。
  公私法适用于无效协议的成文法规范可以作为第三个角度。从成文法的条文分析,二者之间的可融通性在多个角度存在。《民法总则》)和《行政诉讼法》的条款具有兼容性。公私法规则在认定无效行政协议上并非必须做非此即彼的选择,通过最大限度地挖掘公法与私法规则的交叉点,在公法原则与私法原则之间实现融通。
  行政协议的无效是在合同绝对性原则和依法行政原则之间,综合考虑影响单方行政行为与民事合同效力的因素,一方面限缩了单方行政行为无效的原因,另一方面扩张了民事合同无效的原因。如下图所示,违法是无效的起点,根据违法情形的严重程度和明显性,公法介入民事合同、行政协议和单方行政行为的强度不同造成无效的边界差异。无效行政协议的标准介于单方行政行为无效标准和民事合同无效标准之间,虚线表示无效的边界并不清晰和确定,对协议订立所希望实现的公共利益、违法可能损害的公共利益,以及试图通过行政协议实现的私主体利益进行衡量的结果。
  (图略)
  我国现行法律体系中,无效行政协议的认定标准在实定法上主要有《行政诉讼法》第75条、《合同法》第52条、《民法总则》第144条,无效行政协议的认定标准不是选择法律适用顺位的结果,而是在单方行政行为和民事合同无效标准之间,创立独立的行政协议无效标准。
  以下分别从缔约主体、权限瑕疵、内容瑕疵、程序瑕疵等方面探讨建立无效行政协议的具体标准。
  三、缔结主体资格及权限瑕疵
  (一)行政主体一方的缔约资格
  依据职权法定的基本原则,行政机关在依法行使职权时必须具有相应的主体资格。行政机关在选择何种方式达成行政任务目标的过程中具有较高程度的决定权,在决定采取行政协议的方式并启动缔约的阶段,行政机关具有较强的主动性。在决定采取行政协议的方式履行行政职责,完成行政任务的第一阶段,在实施主体的资格认定上,单方行政行为和行政协议不应有所差异,即作为行政机关的一方当事人必须是行政机关或者法律、法规授权进行行政管理的机构,不具有行政主体资格则其无权签署行政协议。
  (二)合同当事人的资格、资质
  作为合同对方的公民、法人或者其他组织实现利益最大化的前提是要保障协议中所要实现的公共利益,这意味着参与行政协议的另一方当事人承担的责任要大于一般的民事合同。采取就高原则,可以更好地保障其公共利益的实现。禁止与缺乏资质的合同对象进行交易应当成为行政协议的基本原则。对于无民事行为能力人以及限制民事行为能力人缔结的行政协议,应认定为无效。
  (三)超越权限与追认的可能性
  基于行政法上越权无限的基本原则,权限对于决定行政协议的效力具有重要影响。第一种情形,没有行政职权或者超越行政事务管辖权。如果行政主体完全没有行政事务管辖权,从行政权的法理原则上,不存在追认的可能性,则应认定为无效行政合同。第二种情形,行政机关具有行政权,但是超越法律、法规明确规定的事务管辖权,或者违反有关专属管辖的规定而缔结的行政合同,是否必然导致无效,则应看是否存在追认的可能性。第三种情形,对于超越地域管辖权是否必然导致协议无效,因为行政机关的地域限制,通常情况下,不同地域间的行政机关之间的权限并不存在追认的可能性,因此,该协议应当被认定为无效。第四种情形,对于层级性超越权限,上下级机关之间的超越职权的情形是否存在追认的可能性,可以作为法律依据的包括组织法和行业领域的专门法律。通过追认或者委托等形式取得权限,如下级超越上级的权限签署的协议,如果该权限是可以追认的,在法庭辩论结束前,获得具有权限的上级的批准,则可以视为完成追认程序,认定行政协议有效。如果不能通过追认或者委托等形式获得授权,可以认定无效。第五种情形,行政机关超越行为种类签订行政协议,法律没有规定可以签订协议的形式履行职责,或者法律已经规定了行为方式,但是行政机关改变行为种类,以签署协议的形式替代行政行为;或者行政机关违反法律规定的情形签署协议,属于可撤销的范围,而并不必然无效。
  四、行政协议的内容瑕疵
  行政协议的公益性决定了其对协议的稳定性和公共服务的可持续性的要求较高。从内容上否定行政协议效力主要的考量因素包括是否严重违法,是否以合法形式掩盖非法目的,是否损害国家利益、公共利益以及第三人合法权益,以及是否有悖社会公序良俗。
  (一)重大且明显违法V.违反法律、行政法规的强制性规定
  在行政行为和民事合同的两个无效坐标之间,行政协议的无效应当处于哪个位置,至少应当考虑以下因素:
  1.违反的法律规范的层级是否限于法律和行政法规
  《

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