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【期刊名称】 《中国法学(文摘)》
司法判决对正当程序原则的发展
【作者】 周佑勇【分类】 诉讼法学
【中文关键词】 正当程序原则;正当性基础;司法审查程度;案例指导制度
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 26
【摘要】 正当程序作为行政法上的一项基本原则,已得到我国理论界的普遍认同。然而理论的发展并不意味着法院在司法审查中可以直接适用正当程序原则判案。面对法无明文规定时,法院在司法裁判中适用正当程序原则的正当性难题在所难免,且经常性地面临着审查程度的困境。但是,透过从“田永案”“张成银案”到新近“于艳茹案”等典型个案裁判的观察,可以看到近三十年来,通过一次次司法判决的重大推动,正当程序原则在我国得以新的不断发展。不仅法院适用正当程序原则的正当性基础经由“程序法定”发展到“程序正义”的新表达,而且司法适用的程度也已从形式审查迈向实质审查,同时其适用方式也从单纯的“法官造法”步入案例指导制度,从而极大地推动了正当程序原则适用的制度化发展。
【全文】法宝引证码CLI.A.1263661    
  
  

  引言
  在我国,自1989年《行政诉讼法》第54条明确采用“法定程序”伊始,正当程序原则的轮廓逐渐被立法者所勾勒出来。尽管我国的法律体系尚未构建起能够在司法实践中普遍适用的正当程序原则和制度,但是大量的实例证明,法官已经在“法定程序”的名义下创造性地运用正当程序原则判案。然而,法官在个案中创造规则即“法官造法”的行为,在我国既不是判例法国家,且法律并没有明文规定正当程序原则的情况下,引发了不少的争议和担忧。尽管经由一系列行政案件的判决,已经逐渐呈现出正当程序原则的若干规范轮廓,不过遗憾的是,法院在之前的众多判决中既未对为何引入正当程序作出完整的、详尽的说明,也没有对正当程序的正当性作进一步的解释,直到2017年“于艳茹诉北京大学撤销博士学位决定案”(以下简称“于艳茹案”)的出现改变了这一境况,推动了正当程序原则适用的深入。对此,本文透过个案的观察,拟就正当程序原则如何通过司法判决的个案推动而得以新的不断发展,做些初步探讨。

  一、正当性基础:从程序法定到程序正义

  在法无明文规定的情况下,作为一个非判例法的司法制度体系,法官创造性地适用正当程序原则进行个案的裁判,其正当性何在?

  有学者曾经统计过1989年《行政诉讼法》生效的前十五年里,在行政撤销判决中,法院援引“违反法定程序”条款的判决不足三成,而以该条款作为唯一判决依据的仅占撤销判决总数的十分之一。根据当时的传统观念,“法定程序”通常只能被理解为成文法上的含义,而成文法往往又缺乏具体的程序性规定,因此这一条款很少被运用到司法实践之中。如1991年“陈迎春不服离石县公安局收容审查决定案”(以下简称“陈迎春案”)中,法院认为公安机关收容审查的行为存在严重的实体违法,同时认为在“执行程序上也是违法的”。显然,法院在认定公安机关的行为属于“适用法律、法规错误”时,已经足以判决撤销公安机关所作出的收容审查决定,程序违法问题只不过是被附带提及的问题。从法院的判决中不难发现,即便是《行政诉讼法》已经作了“法定程序”的规定,但是在法律缺乏具体的程序规定时,程序问题往往难以被独立运用到司法实践之中。

  “田永案”是正当程序原则在中国司法实践中的一个里程碑式的案件。在没有明确成文法依据的情况下,该案明确地表达了“正当程序原则”的核心要求——公平听证,即行政机关在作出对当事人不利的决定时,必须听取当事人的意见。这一点在“刘燕文案”中也表现得尤为明显。在“张成银案”中,“正当程序”一词被首次写入了判决书,进一步推动了正当程序原则在司法实践中的适用。当然,法院创造性地适用正当程序原则进行个案的裁判,其实就是一种“法官造法”。当法院的审查超出“法定程序”之外提出行政程序的正当性要求时,遭遇到对适用正当程序原则正当性的质疑。对此,“法官释法”采取的策略通常是以“违反法定程序”的方式来替代正当程序原则的适用。在法官看来,法定程序的“法”不应仅仅理解为法律、法规和规章的具体规定,还应当包括“正当程序”等法律原则的一般要求。所以,违反正当程序原则也属于违反法定程序。

  显然,正当程序原则适用的正当性,并不能通过程序工具主义价值理论来获得,也不能局限于“程序法定”的解释,而是来源于程序本身的价值即程序正义。这一点直到“于艳茹案”才得以被法官直接明了地表达出来。首先,法院直接就正当程序原则的核心要义作了说明,即“作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前,应当听取当事人的意见。”接着,法院正面回答了超出法定程序范围之外正当程序的适用问题。法院认为,正当程序原则作为最低限度的程序保障标准,只要现行的法律没有明确排除,行政机关都必须遵守。即便法无明文规定,行政机关也应该遵守最基本的正当程序原则。总而言之,行政机关在适用正当程序原则方面,没有自由裁量的空间,只是在履行方式上有所选择的余地。

  根据程序正义理论,程序并不只是用以实现实体结果的手段,其本身具有独立于实体结果的某种内在价值,要求行政程序是一种正当的,并对行政权力的行使施加最低限度的程序公正标准。基于此,在“于艳茹案”中,这次法院没有像以往一样选择回避适用正当程序原则的正当性问题,而是公开而直白地指出,即使法律中没有明确的程序规定,基于程序本身的独立价值即程序正义,行政机关也应当受最基本的正当程序原则的约束。这标志着在法无明文规定时,程序正义理论作为正当程序原则适用的正当性基础在我国司法裁判中的正式确立,由此也为法院通过判决发展正当程序原则提供了法理上的正当性论证。

  二、司法审查程度:从形式审查迈向实质审查

  透过大量个案的分析,我国法院也经历了从形式审查到实质审查这样一个审查程度不断深入的探求过程。

  “陈迎春案”作为我国最早一批涉及程序问题的行政案件,行政程序的合法性已经开始得到了司法审查的关注,不过法院的审查还停留在表面的顺序问题上,并未关注到相对人参与权被剥夺这一实质性问题。随着《行政处罚法》等法律法规的出台,司法实践中正当程序原则的适用程度开始有所加深。不过,此时的法院对行政行为的审查严格建立在“法定程序”范围之内,其审查模式主要是形式审查。法院的审查局限于行政行为是否符合法定的程序上,并未突破现有成文法的框架进行实

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