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【期刊名称】 《中国法学(文摘)》
行政判决中比例原则的适用
【作者】 刘权
【作者单位】 中央财经大学法学院{副教授},中央财经大学{青年“龙马学者”}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 比例原则;行政判决;审查标准;举证责任;审查强度
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 84
【摘要】 通过分析比例原则适用第一案后20年间的典型案例可以发现,比例原则在我国的适用已从行政处罚扩张到多种行政行为领域。比例原则已成为法院评判行政行为实质合法性的重要准则。法院可以根据“滥用职权”和“明显不当”标准,对行政行为进行合比例性审查。对于目的正当性和手段的适当性、必要性、均衡性的规范认识还存在一定的分歧,审查标准并不统一。在合比例性举证责任上,一些案件并没有完全遵循行政诉讼举证责任倒置规则。在合比例性审查强度上,似乎大多是宽松审查或低密度审查。对于行政行为是否符合比例原则,法官在个案中有着巨大的裁量空间,但大多数判决论证说理还较为简单。作为人权保障利剑的比例原则,势必在我国得到更加广泛地适用,合比例性分析方法与技术有待进一步提高,其未来适用应注意确定性与灵活性的平衡。
【全文】法宝引证码CLI.A.1263666    
  
  

       引言
  18世纪末期发源于德国警察法的比例原则,如今正在全球不同法律体系的不同法律部门中广泛传播与蔓延。比例原则的全球化备受瞩目。毫无疑问,被视为正义化身的比例原则,对于规范与控制公权力,保障全球人权,事实上起到了不可估量的积极作用。
  在我国,宪法并没有直接明确规定比例原则,但如今已经有越来越多的法律、行政法规、地方法规、行政规章、内部行政规则等法律文本,开始规定比例原则的相关内容。在司法层面,1999年我国最高人民法院作出了比例原则适用第一案,即汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局行政处罚案,该案被看作是“比例原则在中国行政法领域得以确立的一个重要开端”。在我国《行政诉讼法》颁布30周年之际,本文拟通过案例分析的方法,对比例原则在我国行政案件中的司法适用进行全面实证研究。共选取涉及比例原则核心内容的有效分析样本218份。
  一、比例原则的适用范围
  (一)比例原则适用的行政领域情况
  比例原则在我国的司法适用已经涉及多个行政行为领域,囊括行政处罚、行政强制、行政征收、信息公开、行政许可、行政协议、行政裁决、行政确认、行政不作为、行政赔偿等多种行政行为类型。
  通过考察行政处罚领域比例原则的适用案例可以发现,法院往往以行政处罚过重,不符合最小损害原则为由,撤销行政处罚。所以一般认为,尽管缘起与功能不同,但比例原则可以为行政处罚的实施是否违反过罚相当原则提供有效的分析工具,可以用于约束行政处罚实施的实体裁量。但是,对于行政处罚的设定是否符合比例原则目前没有相关案例,因为我国法院对具有行政处罚设定权的行政法规、规章没有审查权限,只能对规章以下的规范性文件进行附带审查。
  同行政处罚领域类似,法院在适用比例原则审查行政强制时,往往以行政强制实施不当,给当事人造成了不必要的损失违反最小损害原则为由,撤销行政强制。对于行政强制的设定,由于我国法院对行政法规没有直接审查权限,而规章及以下规范性文件无行政强制设定权,所以对行政强制的设定是否符合比例原则没有相关司法案例。
  在信息公开案件中,法院一般认为公众的知情权、监督权高于隐私权,行政机关不予公开相关信息违反了均衡性原则,所以应当予以公开。行政协议属于双方行政行为,具有合意性、行政性等特点,但法院认为行政协议的签订、履行与变更,应受比例原则的约束。在行政裁决、行政确认、行政不作为、行政赔偿等其他行政行为领域,比例原则也得到了适用。
  另外,除了适用比例原则来衡量被诉行政行为的正当性外,我国法院还适用比例原则来衡量行政裁判行为的正当性。对于行政非诉执行案件,法院在作出是否准予执行审查时应遵循比例原则。
  (二)对比例原则适用领域的评价
  尽管我国法律并没有明文直接规定比例原则,但事实上,比例原则已成为了我国法院评判不同类型行政行为实质合法性的重要准则。那么,我国法院适用比例原则审查行政行为,是否具有法律上的依据呢?
  在2015年5月1日新《行政诉讼法》生效之前,我国法院可以运用行政处罚“显失公正”标准和行政行为“滥用职权”标准,对行政行为进行合理性审查。法官无法运用“显失公正”标准,审查行政处罚以外的违反比例原则的其他行政行为。那么,“滥用职权”标准是否可以呢?在适用比例原则的大量案件中,少数行政判决同时使用了“滥用职权”。由于“滥用”存在强烈的主观评价色彩,意味着“主观恶意的定性”,容易遭到行政机关的强烈抵触,所以“滥用职权”标准在司法实践中的使用频率并不高。
  新《行政诉讼法》于2015年5月1日生效,仍然保留了“滥用职权”标准,并且确立了行政行为“明显不当”标准。“滥用职权”标准内涵比较丰富,违反比例原则的行为往往构成“滥用职权”。但是,如果没有主观过错,只是由于客观认识错误,或其他客观事由,事后发现之前的手段选择违反了比例原则,一般不构成“滥用职权”。“明显不当”可以囊括明显违反比例原则的情形。
  因此,尽管我国法律并没有明确直接规定比例原则,但是对于行政诉讼受案范围内所有种类行政行为的正当性,我国法院应该是有权适用比例原则进行合理性审查的。“滥用职权”和“明显不当”标准,赋予了我国法院审查多类型行政行为合比例性的合法权力。
  二、比例原则的审查标准与适用位阶
  (一)合比例性的审查标准
  法官在运用比例原则对手段进行审查时,不可避免地会涉及手段所欲达到的目的。作为调整目的与手段关系的比例原则,当然应对目的正当与否进行评判。事实上,我国法院在很多案件中已运用了目的正当性原则,对行政行为的合比例性进行了审查。在一些案件中,法院会直接指出真实的行政目的,然后作出正当性与否的评判。在另一些案件中,法院认定行政目的不正当,但并不一定都会指出不正当性体现在何处。
  适当性原则要求行政机关选择的手段具有适当性。但是,法院在适用适当性原则审查时,对究竟什么是适当性存在不同的认识。实际上,适当性要求手段与目的之间存在实质关联性,只要手段有助于目的的实现,就应认为符合适当性原则。
  必要性是衡量行政行为合法性的重要标准之一。对于什么是必要性,法院一般认为,行政机关应尽可能使公民的权益遭受最小损害,避免超过必要限度。在适用必要性原则时,法院大多运用“影响过大”“超过必要的限度”“超过应有的限度”“不必要地增加了”“受到不必要损害”“尽量减少”“必要性”等词语来判定被诉行为的正当性。对于如何判断手段的必要性,大多数法院都提出了不能忽略手段对目的的实现程度,即手段有效性大小。
  均衡性原则属于权衡标准。对于究竟什么均衡性,有些法院认为,手段所获得的利益大于其造成的损害才符合均衡性。另有些法院则认为,均衡性原则是指成本收益的均衡。实际上,均衡性原则并不是一定要求手段所增进的利益

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