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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
关于农村集体土地征收行政诉讼的调查与思考
【作者】 江勇【作者单位】 浙江省高级人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2019年
【期号】 16【页码】 79
【摘要】 当前,土地管理法滞后于经济社会发展,农村集体土地征收纠纷大量增长,全国人大常委会已经着手审议土地管理法修正案。本调研报告介绍了浙江省涉农村集体土地征收行政诉讼案件的基本情况和特点:行政案件数量居高不下,群体性诉讼比例较大;连环诉讼不断,中高级人民法院不堪重负;行政机关违法现象时有发生,行政赔偿案件激增;行政协议等被广泛引入农村集体土地征收,法院审判面临两难境地。针对实践中一些有争议的热点问题,如批准征地行为的可诉性、预征地协议的效力、赔偿不低于补偿原则等逐一进行剖析,从完善土地管理法规定、大力加强司法解释工作、推动行政争议实质性化解、严格落实国家赔偿法追偿追责规定、加强大数据研究和案例指导统一发布工作等5个方面提出了对策建议。本文来自行政审判一线,不仅对制定行政诉讼司法政策有重要的参考价值,而且对当前土地管理法的修改也有一定的意义。
【全文】法宝引证码CLI.A.1263679    
  近年来,随着我国城镇化进程不断加快,土地和房屋征收纠纷已经成为影响社会和谐稳定的重要因素。2011年1月21日国务院颁布《国有土地丄房屋征收与补偿条例》后,城市国有土地上房屋征收矛盾基本得到缓解。但农村集体土地征收矛盾依然突出,行政案件数量居高不下,当事人申诉上访不断,严重困扰行政审判工作的正常开展,也影响了依法治国的推进。鉴于农村集体土地征收法律规定严重滞后,全国人大在试点的基础上制定出台了土地管理法修正案草案。为配合推进土地管理法等法律的修订工作,加强农村集体土地征收行政诉讼的调研,迫在眉睫。
  一、基本情况
  从相关统计数据可以发现,近年来农村集体土地征收行政诉讼呈现以下趋势:
  (一)行政案件数量居高不下,群体性诉讼比例较大
  2015年5月1日修正的行政诉讼法实施以来,行政案件呈显著增长之势。据统计,2016年至2018年,浙江省一审行政案件分别为10980件、13110件、15158件,与行政诉讼法修正之前相比几乎翻了两番,且呈逐年增长之势。当前,涉农村集体土地行政案件已成为行政诉讼的主要部分。据粗略估计,中、高级法院受理的半数以上行政案件与农村集体土地征收有关,而这其中群体性诉讼占了相当比例。即使非群体性案件,亦以代表人诉讼居多,具有投石问路之意,原告背后往往还有更多村民等待起诉。如楼X亭等80多人诉浙江省浦江县人民政府房屋征收案,由于涉及面相当人,事关当地经济发展和社会稳定问题,社会各界关注度较高。
  (二)连环诉讼不断,中高级人民法院不堪重负
  与普通行政诉讼不同,农村集体土地征收案件形式上为土地征收,实质上还涉及诸如房屋、庭院等地上附着物的征收。征收不同阶段还涉及县级以上人民政府及其职能部门、乡镇(街道)的行政行为,且这些行政行为间联系紧密,后一行政行为往往以前一行政行为为前提和基础。被征收人一旦对土地征收和安置补偿不满,为追求自身利益最大化,往往会以强制征收为中心,向前追溯到信息公开、征地批准、征地公告、安置补偿方案、安置补偿标准,向后扩展至安置补偿决定、责令交出土地、强制搬迁和拆除等行政行为,从而引发连环行政诉讼。
  修正的行政诉讼法第十五条第(一)项规定,对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起的一审诉讼案件由中级人民法院管辖。之后,当事人纷纷以县级以上地方人民政府为被告提起诉讼,征收案件成为中高级人民法院行政庭的主要案件,中高级人民法院不堪重页。为缓解案多人少矛盾,一些法院以行政行为实施主体并非县级以上地方人民政府、被告不适格为由裁定驳回起诉,下放行政案件管辖权。当事人不服,又纷纷提起上诉,导致行政诉讼程序空转,有限的司法资源被浪费。也有一些法院径行将部分以县级以上人民政府为被告的案件交由基层法院管辖。对这些有违行政诉讼法管辖规定的做法,法院内外一直有不同声音。
  (三)行政机关违法现象时有发生,行政赔偿案件激增
  土地征收中,公正与效率、发展与稳定的矛盾非常突出:一方面经济高速发展,土地需求量极大,各地招商引资项目涉及的土地,其征收工作要求在短期内快速完成。另一方面,土地管理法自1998年修订后,20余年基本上未作修改,明显滞后于社会经济发展。例如,土地管理法第二条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”而实践中非基于公共利益征收农村集体土地的情形并不鲜见。又如土地管理法第四十五条规定:“征收下列土地的,由国务院批准:(1)基本农田;(2)基本农田以外的耕地超过35公顷的;(3)其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。”农村集体土地征收报省级以上人民政府审批,不仅时间较长,审批完毕后还须签订征收安置补偿协议、搬迁房屋等。为提高征地效率,有的地方政府往往采用变通作法:一是未批先征。农村集体土地征收未经批准即签订征收安置补偿协议,城中村改造中土地征收未经批准即签订搬迁协议更是普遍现象。二是安置补偿违法,囿于土地资源紧张现状,地方政府无法根据土地管理法规定,按照农村口数量提供相应面积的土地建房,实践中均是参照城市国有土地上房屋征收规定,提供一定建筑面积的房屋予以安置补偿,此状况在城乡结合部尤为明显。三是强制执行违法,包括实体违法和程序违法。如未经安置补偿便责令交出土地或作出搬迁决定,直接予以强制执行;违反行政强制法第三十五条及第三十七条的规定未履行催告程序、未送达强制执行决定等。在个别地区,甚至出现政府以拆除危房名义强制拆除拒绝搬迁的被征收人房屋的情况,影响极其恶劣。由于土地征收违法现象普遍,即使是轻微程序违法,也会涉及赔偿问题,导致农村集体土地行政赔偿案件激增。
  (四)行政协议等被广泛引入农村集体土地征收,法院审判面临两难境地
  近几年,行政合同理论被广泛引入行政诉讼,2015年5月1日施行的行政诉讼法更是明确将行政协议纳入行政诉讼受案范围。为缓和农村集体土地征收矛盾,各地纷纷采取行政协议方式征收:一是预征地协议。为提高土地征收效率,在农村集体土地征收报省级人民政府或国务院批准前,征地具体实施单位和被征收人签订预征地协议,着手土地搬迁工作,征地一经批准,项目即可建设。二是搬迁协议。土地征收未经批准前,以基层政府或村民委员会名义与村民签订搬迁协议方式,代替征地协议。待搬迁工作全部完成,方办理土地征收手续,浙江省城中村改造中普遍采用这一方式。为规避行政诉讼,行政机关搬迁协议“八仙过海,各显神通”,有的以村党支部名义与村民签订,有的以村经济合作社名义与村民签订,等等。
  根据立法法的规定,我国对土地房屋征收、征用实行法律保留原则,不少地方政府通过颁布规范性文件规避法律规定。例如:浙江省人民政府浙政办发[2016]154号《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行动方案的通知》中对于城中村改造便有专项行动方案,要求各地要全力加快推进城中村改造,坚持签、拆、征、建环环相扣……做到快签、快拆、快征、快建。对这些规范性文件,法院审查较为棘手:以其作为依据,与法律规定不符;否定其效力,会出现无法可依的状况,且会影响社会稳定。当前,群众物权意识高涨,但土地管理法对农村集体土地房屋仍停留在地上附着物概念上,制定规范性文件解决农村集体土地安置补偿问题成为惯常做法。房屋搬迁无法可依情况严重,已经妨碍经济社会发展,严重影响广大群众的合法权益。
  二、主要问题
  农村集体土地征收行政诉讼案件大量增长,人民法院行政审判面临诸多难题。
  (一)关于批准征地行为的可诉性问题
  根据土地管理法第四十五条规定,农村集体土地征收由省级以上人民政府批准。对批准征收行为的起诉能否受理?一种观点认为,根据行政复议法第三十条第二款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”因此,省级以上人民政府的批准征地行为,属于行政复议上的终局裁决行为,人民法院依法不予受理。最高人民法院《关于适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款有关问题的答复》([2005]行他字第23号)也持这种观点。另一种观点认为,行政复议法第三十条第二款规定的终局复议行为,仅限于省级人民政府在行政区划的勘定、调整或者征收土地决定基础上,为确认自然资源的所有权或者使用权进行的复议,[2005]行他字第23号答复将省级人民政府征收土地决定也视为终局行为,明显不符合行政复议法规定。而修正的行政诉讼法第十二条第一款第(五)项规定,对征收、征用决定及其补偿决定不服的,公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼。故修正的行政诉讼法施行后,对省级人民政府的土地征收批准行为可以依法提起行政诉讼。也有观点认为,省政府批准征地行为原则上可诉,但原告应当限定为村集体经济组织、村民委员会或者半数以上村民,即被征地村民个人的意愿转化为村集体的意愿,以农民集体经济组织的名义对外主张权利。[1]
  (二)关于征地补偿、安置方案的可诉性问题
  土地管理法实施条例第二十五条第三款规定:“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。”对该条规定的征地补偿、安置方案,能否提起行政诉讼意见不一:一种意见认为,征地补偿、安置方案仅是一种计划、规划,尚未付诸实施,在行政法学上属于“未成熟的行政行为”,未对当事人的权益产生影响,不具有可诉性。另一种意见认为,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施,与被征收人的利益紧密相关,应当赋予被征收人诉权,避免方案付诸实施后产生不必要的行政争议。还有一种意见认为,征地补偿、安置方案涉及组织机构、指导思想、工作安排等各项内容,并非每项内容均可纳入司法审查,被征收人只能针对征地补偿、安置方案中的特定内容提起行政诉讼。就整个征地补偿、安置方案提起行政诉讼的,人民法院不宜受理。
  (三)关于行政诉讼原告的利害关系问题
  关于行政诉讼原告资格,最高人民法院司法解释规定从“行政法上的利害关系”到“法律上的利害关系”,再到“利害关系”,一直处于不断摸索之中。如何认定被征收人与责令交出土地或者搬迁房屋的决定、房屋强制拆除行为的利害关系,在法理上是一个令人困惑的问题。一种观点认为,根据物权法第二十八条的规定,征收决定是非基于法律行为产生物权变动效力的典型。行政行为具有确定力、拘束力和执行力,一经作出就发生法律效力。故征收决定一经作出,集体土地的所有权即转移给政府,被征收人与征收决定不再具有利害关系。此观点完全排除了征收决定的司法审查,实践中难以实行。另一种观点认为,如土地征收决定、土地安置补偿决定或协议经司法审查确认合法,安置补偿到位,即应认定被征收人与责令交出土地或者搬迁房屋的决定、房屋强制拆除行为不具有利害关系。也有观点认为,在农村集体土地征收过程中,行政机关作出的仅是责令交出土地或者搬迁房屋的决定,而非强制拆除决定,被征收人仅与行政机关责令交出土地或搬迁房屋的决定存在利害关系,与被征收人房屋搬迁后行政机关作出的拆除行为不具有利害关系。还有观点认为,土地征收决定和土地安置补偿决定已经作出,有的村民甚至已经签订了安置补偿协议,但拒绝领取安置补偿款,房屋仍处于其控制之下时,应认定被征收人与责令交出土地或搬迁房屋的决定、房屋强制拆除行为有法律上的利害关系。各种观点,不一而足。
  (四)关于共同被告问题
  土地征收补偿是典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合程序,包括市县人民政府报批、省以上人民政府批准、市县人民政府发布征收土地公告、市县土地行政部门安置补偿方案报批及公告、作出安置补偿决定和责令交出土地及强制执行等。土地管理法第四十六条第一款规定:“征收土地由县级以上地方人民政府组织实施。”其立法意图显然在于强化县级以上地方人民政府在土地征收中的责任。土地管理法实施条例第二十五条规定:“市、县人民政府土地行政主管部门组织实施征地补偿、安置方案。”但在实践中,土地行政主管部门囿于人力、物力的不足,征地补偿、安置协议一般由乡镇人民政府或街道办事处签订,责令交出土地或者搬迁房屋的决定及其强制执行一般也由其实施,究竟哪个行政机关应当对征收集体土地、责令交出土地或者搬迁房屋的决定及其强制执行负责,土地管理法规定得并不明确。针对县级以上人民政府均不愿成为被告的现状,有的法院认为有行政机关承担责任即可,对此采默许态度,导致确认基层乡镇人民政府或街道办事处行为违法的行政案件大幅上升。被征收人则认为,既然县级以上地方人民政府系法定的组织实施者,就应当由县级以上地方人民政府为被告,由其负总责。行政诉讼法第二十六条规定:“两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”对同一被征收人,不同的主体分阶段作出不同的行政行为,能否将县级以上人民政府列为共同被告?乡镇人民政府或街道办事处责令交出土地或者强制搬迁决定及其强制执行等是否应当依据行政委托理论,由县级以上人民政府作为唯一的被告承担责任?法院内部认识亟待统一。
  (五)关于预征地协议的效力问题
  为了提高农村集体土地征收的效率,预征地协议有其存在的必要性,但如何判断此类协议的法律效力,是司法实践的难题。一种观点认为:在集体土地征收报批前,村民、村集体经济组织与行政机关签订预征地协议,在征地批复前未使用土地的,该协议因生效条件尚未成就,对集体经济组织、被征地村民等权利义务尚不产生实际影响,当事人不能对预征地行为提起行政诉讼。但实践中预征地协议已经付诸实施,甚至房屋都已经拆除,否

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