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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
租购同权下我国住房租赁法的政策目标和法律构造
【作者】 张焱【作者单位】 重庆市渝中区人民法院
【分类】 民法分则【期刊年份】 2019年
【期号】 16【页码】 86
【全文】法宝引证码CLI.A.1263688    
  
  2016年国务院发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》,全面部署加快培育和发展住房租赁市场工作,建立租购并举的城镇住房制度,随后住建部发布《住房租赁和销售管理条例(征求意见稿)》公开征求意见,各地政府对住房承租人租购同权保障进行了积极的探索。党的十九大报告明确提出“房子是用来住的,不是用来炒的”政策理念,对强化住房承租人的权利保护,推进住房租赁市场的健康发展,促进实现租购同权的政策目标,具有十分重大的意义。本文结合相关政策,对我国住房租赁法的立法目标和制度内容进行初步探索。
  一、住房租赁法的性质
  私有住房租赁法承担着保护住房承租人利益、发展住房租赁市场、实现租购同权的立法目的,在性质上既有自治法的性质,也有社会法和管理法的属性。
  1.自治法性质。各国住房租赁立法体系的核心都是契约法,租赁合同是住房租赁法律关系的基础,本质上属于自由市场中的契约关系,租赁的主要内容交由当事人意思自治,因此住房租赁立法基本的性质是自治法,主要规范与当事人的合同相关的私人利益法律关系。民法是最重要的私法,适用平等、自治、公平等原则调整私主体之间的关系,住房租赁法关于住房租赁合同法律关系的内容属于民法的组成部分。
  2.社会法性质。社会法的主旨在于保护公民的社会权利,尤其是保护弱势群体的利益。租赁住房居住是承租人及同住家庭成员的生产、生活得以正常进行的重要手段,关涉承租人及其家庭同住成员的生存利益,以当事人双方的合同约定(民法意思自治)无法达到保护弱势承租人的目的。因此各国立法介入住宅租赁关系,采取措施缓和租赁双方不对称的力量对比关系,以保障承租人的相关社会、政治权利。美国、德国、法国等国家对承租人没有身份和户籍管理上的限制,实行租购同权,保障承租人的相关社会权利。因此,住宅租赁法具有保障住房承租人最低生存利益及相关社会权利的社会保障功能。
  3.管理法性质。住房租赁关系的稳定能让承租人安居乐业,住房租赁市场的健康发展需要强化行政管理的功能,各国通过带有经济管理和社会管理性质的租赁立法干预住房租赁关系。我国现阶段的住房租赁市场还很不规范,亟需加强市场监管,如确定出租住房的最低安全标准、对承租人资信能力的公示、房屋租金标准公示等,需要国家行政监管力量推动市场的健康发展。
  德国学者拉德布鲁赫指出:“公法”与“私法”的概念不是实证法上的概念,它也不能满足任何一个实证的法律规则。但公法与私法的价值关系则服从于历史的发展和价值世界观。[1]现代法律的发展,公法和私法相互介入体现了越来越明显的趋势。正如麦考利教授指出的:很多通常被视为法律的功能实际上是由替代性机制承担的,称之为“公”和“私”的因素之间,很大程度上是相互贯通的。在正式与非正式机制、或公共与私人领域之间很难划出一道截然分明的界限。[2]
  二、住房租赁法的立法目标
  任何一部法律都有需要实现的价值和目标,调整特定领域的法律关系。现代各国以保护承租人的利益为住房租赁法的宗旨,通过限制出租人的权利、提升承租人的法律地位来实现。我国的住房租赁法应遵循现代住房租赁的立法方向,以保护承租人的利益为宗旨,以承租权为核心构建住房租赁法律制度,促进住房租赁市场健康发展。住房租赁法应该实现以下价值或目标:
  1.人权目标——适足住房权(租赁权)。从人权理论上看,住房被人权化的根本原因在于,住房在现代社会不仅仅被看作是一种商品或财产,具有经济价值和经济功能,更为重要的是住房具有了社会保障的属性,具有了一种特殊的社会功能,关涉人的生存利益。住房权保障的目的更重要的是为了人的社会意义上的尊严生存。尊严与权利共同构成人权不可分离的两个方面内容。根据《第4号一般性意见》第8条的规定,适足住房权至少包含7个最起码的核心内容,住房使用权(包括住房租赁)的法律保障是其中最重要的内容,住房权的实现标志是不仅对产权住房拥有者以法律保障,而且也包括对住房租住者以及其他形式的住房使用者以法律保障。国家的义务是通过合理的制度设计以及法律途径,确保租住者免遭强制驱逐、骚扰和其他威胁,真正能够住有所居、安居乐业。[3]不管是租赁私人住房,还是租赁公共住房,住房承租人都应得到国家法律的适当性保障。住房权概念给现代住房租住制度的建立提供了充足的法理依据,对住房承租人权利的保护是实现公民住房权保障的重要途径,住房租赁法的目的是使住房承租人通过租房方式安全、和平、尊严地生活,在任何情况下免遭强制驱逐、骚扰和其他威胁,从而实现安居乐业。因此,现代住房租赁法律制度是以住房权理论为支撑、以承租人权利保护为重点、以弱势群体生存状况的改善为核心,充分体现对个人基本人权的尊重以及政府履行住房保障职责的担当,目标在于住房承租人的人身、财产安全能够获得充分保障,个人隐私能够获得充分尊重,就业、就医、子女入托入学、社会保障等权利能够顺利实现,住房租金负担得起,权利救济渠道畅通,广大中低收入住者不仅能够通过租房方式实现“居者有其屋”的住房基本目标,更能够因此而安居乐业。[4]我国现阶段住房承租人多为经济上弱者的整体态势是客观现实存在的,维护弱势群体生存条件的社会价值具有正当性。需要立足于发展住房租赁市场的现实需要,构建保障居住安全、维护承租人尊严的住房租赁法律制度,不能因为个别承租人不是经济上的弱者而否定保护承租人利益的法律价值。
  2.效率目标——出租人愿租,承租人安居。一个良好的社会经济体质,不应该对弱势群体视而不见,但市场的核心规律就是供需匹配,因而我们不能忽视住房的供给。伴随着城镇化的发展进程,每年有1300万农民进城定居,对住房的需求难以满足,国家有限的财力无法承受满足庞大的住房需求的建设投资,盘活私人的闲置住房,发展私人住房租赁市场,才能满足不断发展的承租人的住房租赁需求。我国现有的空置住房基本能够满足进城定居的新市民和流动人口的居住需求,但由于我国住房租赁市场起步晚,出租人将闲置住房进行出租以收取租金的意愿没有被激发出来,住房的空置率高。住房租赁法的制度设计既要保护住房承租人的利益,同时又要保障出租人的合法权益,提高交易效率,保障交易的安全。如德国的住房政策是依循市场机制调配住房市场,由价格机制决定资源的配置,解决大多数人的住房需求,政府加强对住房承租人资信能力的审查管理,并通过租金补助帮助贫困家庭提升住房消费的租赁能力。我国住房租赁秩序混乱的主要原因是市场供给不足,住房租赁法需要鼓励业主提供租赁房源,让专业的运营机构提供高品质的产品和服务,把住房租赁市场培育成为一种安全投资渠道,吸引低风险偏好投资者参与供给,才能满足多层次的租赁需求。
  3.社会目标——承租人与产权人平等享受社会保障资格权。社会权概念有两层含义,一是公民有依法从国家获得基本生活条件的权利;二是在这些条件不具备时,公民有依法向国家要求提供这些生活条件的权利。社会权表现出个人对于社会的依赖程度,以及国家在公民权利实现过程中的重要作用,社会权的实现依赖于国家的积极作为。我国宪法第四十二条至第四十六条规定了公民的社会权。党的十九大报告提出,坚持在发展中保障和改善民生,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展,到2035年,人民平等参与、平等发展的权利得到充分保障,基本公共服务均等化基本实现。党的政策目标的实现需要对弱者的权利更加关注和强化保障。社会权是现代社会中每个人的根本权利,国家有义务保障人人以有尊严的方式生存的权利,通过对社会弱者给予倾斜性保护来矫正社会对弱者的歧视,实现实质意义上的平等和社会公正。我国现在的户籍管理制度严重阻碍了住房承租人的社会保障权的实现。住房租赁法应保障承和人和购同权,保障承租人与产权人同等享有社会权益和公共服务。
  三、住房租赁法的主要制度构造
  由于住房租赁与商业租赁背后的利益保护原则有着本质的区别,应当对住房租赁单独立法进行规定。住宅租赁本质上属于平等主体之间的合同法律关系,维持私法关系的自治性应当成为立法的首要目标。同时,为保障承租人的权利,法律应对契约自由和出租人的财产权利加以必要的限制,以实现立法的保障功能。至于住宅租赁法的经济和社会管理功能,固然也十分重要,但应限制在合理的范围内,不应与上述两者发生冲突。要实现以上目标,住房租赁法应体现以下制度构造:
  1.租赁权物权化,所有权让与不破租赁。现代国家的立法越来越关注社会弱势群体的利益保护。强化住房承租人的法律地位,不仅是维护住房承租人权益的需要,也是发展社会经济、稳定社会秩序的需要。租赁权物权化主要体现为所有权转移不破租赁制度,各国(地区)都在住房租赁立法中规定了所有权让与不破租赁制度,强化对住房承租人的保护,稳定住房租赁法律关系。所有权变动不破租赁制度对住房买受人的法律后果是法定契约承担,即承租人与出租人之间的租赁合同关系不因房屋所有权的变动而受影响,房屋买受人承受住房上的租

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