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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
论客舱执法中的权力配置与冲突应对
【作者】 张君周【作者单位】 中国民航管理干部学院
【分类】 安全法学
【中文关键词】 机长;空中警察;飞行中;扰乱性行为;劫持航空器;反恐
【文章编码】 1007-788X(2010)02-0099-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 2
【页码】 99
【摘要】 随着我国航空事业的发展,客舱执法成为社会关注的新问题。实务工作中,作为客舱管理者的机长与代表国家权力的警察在执法中,职权的争议尤为突出。解决该问题,首先应当根据国际公约、国内立法,从空间范围、时间范围及具体职权探讨机长的权力;其次,从空中警察创建目的与执法范围确定其性质。依据前文的研究,分析权力冲突的矛盾根源,最后针对我国的现状,提出缓解客舱执法中权力冲突的解决思路。在保障航空安全的共同目标下,二者相互配合,通力协作。
【全文】法宝引证码CLI.A.1160991    
  
  随着我国航空事业的发展,乘坐飞机出行的方式逐渐普及,客舱内发生的纠纷、犯罪成为公众议论的新话题。1998年“应继承诉中国北方航空公司名誉权、人身权侵权纠纷案”首次引起了社会对机长权力的关注。2003年,空中警察正式上岗,成为保障航空安全的新力量。然而,客舱内的管理者—机长与代表着国家公权力的警察在执法中谁为主导,如何配合,成为实务工作的争议所在。本文将依据国际公约、国内法律法规及实践工作,探讨机长与空中警察在执法中的职权范围,分析权力冲突的根源,提出解决问题的思路,以期有助于客舱执法实务及相关理论研究。
  一、客舱执法中机长权力的界定
  在航空法领域中,“机长权力”的研究已有近百年的历史。早期法律主要借鉴海洋法中船长权力、义务的规定,内容相对简单、笼统。[1]然而,随着航空事业的发展,其与航海的区别日益明显,机长权力的规定也逐渐细化。特别是1963年的《东京公约》赋予了机长在制止、管理机上犯罪等方面相当大的权力。作为公约缔约国,我国也在立法中规定了相关内容。根据时间的不同,机长权力大致可以划分为两类:一类是飞行前的,一类是飞行中的。飞行前机长发现飞行条件不符合规定,不能保证安全的,有权拒绝起飞;机组人员不适宜执行飞行任务的,有权提出调整;[2]飞行中,机长权力主要体现为操作民用航空器以及管理客舱秩序等方面的权力。机长在客舱执法中行驶的权力,属于第二种类型,实务中争议较大。下文将从空间、时间、职权内容三方面进行分析。
  (一)客舱执法中机长权力的空间范围—封闭的“客舱”
  飞行过程中,航空器在空中形成一种封闭的、相对独立的空间—即除空气外没有其他支撑飞行的实体介质。这种特殊的独立空间,产生了两种影响。一是对专业人员的依赖。航空器借助空气动力实现飞行,在起飞、降落以及平飞遇到气流时,需要经专业培训以及具备相当飞行经验的人才能完成操作。因此,为了确保飞行安全,机上配备了机长,履行技术首脑的职责。他/她们都是精通航空技术的专家,有丰富的飞行经验,可以操纵、指挥大型客机的安全运转,应付紧急的意外情况。
  另一方面是对管理者的需要。尽管航班的时间较短、乘客数量有限。但是各种人员共处一个小空间,仍然会因座位、行李等发生争吵,甚至打架、斗殴。有些不法分子利用机上乘客警惕心低,盗窃其行李或身上的贵重物品。此外,最为严重的是,长期以来恐怖活动将航空器作为重要的袭击目标,制造国际影响。这些行为对处于高空的航空器,影响非常大,特别是劫机事件危害更是严重[3]。因此,在客舱内需要专门的管理者,监督乘客遵守乘机规定,处理各种违法、犯罪事件。如前所述,机长作为技术首脑,最了解航空器的安全状况以及各种行为对飞行造成的危害,所以顺理成章的成为这个临时“小社区”管理者,承担保障客舱安全的职责。可以说,独特的空间特性成了客舱执法中机长权力行使的前提。我国的法律、法规中也明确规定航空器在飞行中的安全保卫工作由机长统一负责。
  (二)客舱执法中机长权力的时间范围—“飞行中”
  客舱执法中,机长权力何时生效,有效期限如何判断,关键在于明确何时形成了“封闭空间”。国际公约以“飞行中”作为机长权力行使的有效期限。《东京公约》第一条规定:“在本公约中,航空器从其开动马力起飞到着陆冲程完毕这一时间,都应被认为是在飞行中。”然而,由于本条来源于《关于对地(水)面第三方造成损害的罗马公约》的规定,以地(水)面作为参照物,判断是否处于飞行中,所以将关闭舱门至开动马力起飞前以及完成冲程至打开舱门的前后两段时间排除在外。因此,在公约第三章专门规定“机长的权力”时,采用了另外的定义。认为“飞行中”是指“航空器从装载结束、机舱外部各门关闭时开始直至打开任一机舱门以便卸载时为止的任何时候,应被认为是在飞行中”。相比而言,第二个定义更符合实际需要,因为外部各舱门关闭时,航空器便成为一个相对独立的、与外界隔绝的封闭空间。旅客以及乘务人员必须依靠机长的指挥与管理,实现安全飞行的目标。所以,自舱门完全关闭时起,机长可以依法行使权力,其有效期限直至飞行结束。
  此外,考虑到劫机等意外情况的发生,公约进一步规定在航空器强迫降落时,直至一国主管当局接管该航空器及其所载人员和财产时止,机长权力依然有效。在接管之前,航空器仍然处于“封闭状态”,非法犯罪行为仍可以造成严重的损害。因此,《东京条约》在规定机长权力时,将“飞行中”的时间限制给予了前后延展,避免产生空白时段。我国立法中规定机长权力时,也采取了“飞行中”的概念,但是并未对其内涵进行界定。根据实际工作的需要,民航局在近期颁布的《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》中直接采用了《东京公约》中的第二个定义[4]。
  (三)客舱执法中机长权力的内容
  机长在客舱内履行航空安全保卫工作职责时,可以行使哪些权力?国际公约及我国的法律、法规根据危害航空安全行为的严重程度不同,规定了各种措施,具体而言包括:
  1.采取“管束”等合理措施。如果机长有理由认为某人在航空器上已经实施或者将要实施违反刑法的罪行以及危害或可能危害航空器或其所载人员或财产的安全、或危害航空器上的良好秩序和纪律的行为,无论是否构成犯罪行为,均可对此人采取合理的措施,包括必要的管束措施。这是考虑到扰乱行为或者犯罪行为对飞行安全的影响。如乘客围观客舱打架事件.可能会导致航空器重心改变,失去平衡。因此,为了保证所载人员或财产的安全,维持机上的良好秩序,机长依法有权采取限制行为人人身自由等合理措施,如采取捆绑在座位上的管束行为。
  2.采取“驱赶离开航空器”措施。飞机降落后,机长有理由认为行为人实施了(或将要实施)危及航空安全或者扰乱航空器秩序的行为,根据《东京公约》的规定必要时“可在降落的任何国家的领土上使该人离开航空器”。通常,这种措施针对的是行为人实施了性质并不严重但有一定影响的扰乱性行为,或者准备实施危害客舱秩序或飞行安全的行为,为了保障机上安全,必须将其驱离航空器。若该行为发生在另一国领土上,还应将离开航空器的事实和理由报告该国当局。
  3、采取“交给降落地任何缔约国的主管当局”的措施。飞机降落后,机长有理由认为,行为人在航空器内实施了按照航空器登记国的刑法规定的、属于严重犯罪的行为时,他可将该人移交给航空器降落地任何缔约国的主管当局,并将其按航空器登记国法律合法地占有的证据和情报提供该当局。此时行为人已经实施了严重的犯罪行为,如劫持航空器、暴力危及飞行安全或者在机上伤害他人等,严重的影响了航空安全。因此,转交给缔约国主管当局是及时、有效的处理方法。
  4.要求(请求)、授权协助的权力。为了保障飞行安全,机长可以要求或授权机组其他成员给予协助,也可以请求或授权(但不能强求)乘客给予协助。此处,机长权力的行使是有区别的。机长与机组人员是领导与被领导的关系,可以直接下达命令。对于乘客,没有这种领导关系,乘客也无义务协助其完成职责。由于面对危害飞行安全的行为,机长、乘客有着共同的利害关系,因此机长可以请求其予以协助。基于正当防卫权利,旅客还可以未经授权,采取合理的防范措施。
  经过多年的发展,我国法律、法规中有关机长权力的规定逐渐完善。如《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民用航空法》)仅规定了为保证航空安全,机长有权采取必要的适当措施。《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》(以下简称《民用航空安全保卫条例》)增加了对扰乱行为的管束措施及劫持航空器等行为的必要措施。《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》进一步增加了强制扰乱行为实施者离机的措施以及请求旅客协助等内容。但是,相关内容仍不够全面。如缺乏对强制离机后的信息传递措施及机长依法采取合理措施的“免责条款”等规定。[5]
  二、客舱执法中空中警察权力的界定
  “9.11事件”对全球的航空安全工作产生了巨大的影响。为了应对恐怖分子的袭击活动,许多国家设立了专门的空中武装力量,即空中警察(以下简称空警)。2003年,我国也成立了中国民航空中警察。对于这一新警种,目前大众仍觉得比较陌生与神秘。下文将从创建目的入手,分析其职权范围。
  (一)空中警察的创建目的
  空警的诞生、发展与危害航空安全的事件息息相关。上个世纪,劫机事件频发,美国受到古巴劫机高潮的影响,情况尤其严重。1961年,肯尼迪总统签署了第一份小规模的空警方案。当时,只有18名被称为平安警察(peace officers)的人员,联邦航空管理局(FAA)负责培训,专门服务于高危航班。{1}此后,尼克松总统、里根总统均对空警方案进行了完善,然而由于担心空警无法发挥预期作用以及担心他们携带的武器被误用、滥用甚至被抢夺,“对于随机设置‘空中警察’一事,虽然自一九七零年由美国联邦航空署授权各航空公司办理以来,一直不易获得航空驾驶员及航空公司之支持”{2}。直至9·11袭击发生后,该措施才受到世界许多国家的重视。如英国为防范恐怖袭击,在客舱内安置武装警察{3}。澳大利亚则立即仿照美国和以色列模式启动了空警计划,2005年大约130名警察在国内航线以及澳洲航空公司的美国、新加坡航线上执勤{4}。
  可见,空警创建的目的主要是为了预防和制止劫机、炸机等严重的空中犯罪行为,当前主要表现为反恐。如果不法分子或恐怖分子避开了所有安全检查,带着武器、危险物品登机,空警能够弥补安检的遗漏,控制局势并制服袭击者。因此,客舱内的空警被誉为“防范‘9·11’此类劫机事件的最后一道防线”{5}。
  自2003年国务院批准成立以来,我国空中警察已经运行多年。然而,现行的法律、法规以及部门规章并没有针对空警的直接规定[6]。只有2005年民航局内设机构颁布的规范性文件

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}Katherine Stein, “Search and Seizure at Cruising Altitude: an Analysis of the Reborn Federal Air Marshal and Fourth A-mendment complications in the twenty-first century”,70 J. Air Law and Commerce. Fall,2005,pp675.
{2}洪德旋.劫机之防制与立法[M].台湾:东大图书公司,1988: 101.
{3}Sandro Contenta,“U. K. to use armed air marshals”,Toronto Star,December 20,2002 Friday, Pg. A21.
{4}John Masanauskas, “Air marshal numbers, destinations to increase; Anti-terror boost”,Herald Sun, September 12.2005 Monday, p3.
{5}Natalie O'Brien, “Air marshal numbers cut”,The Australian, February 11,2009 Wednesday,p 10.
{6}Katherine Stein, “Search and Seizure at Cruising Altitude: an Analysis of the Reborn Federal Air Marshal and Fourth A-mendment complications in the twenty-first century”,70 J. Air Law and Commerce. Fall, 2005,pp680.
{7}赵维田.论三个反劫机公约[M].北京:群众出版社,1985:122
{8}Immigration &. Naturalization Serv. v. Delgado, 466 U. S. 210,216-17.
{9}United States v. Bell,464 F2d 667.
{10}Katherine Stein, “Search and Seizure at Cruising Altitude: an Analysis of the Reborn Federal Air Marshal and Fourth A-mendment complications in the twenty-first century”,70 J. Air Law and Commerce. Fall, 2005,pp680.
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