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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的理解与适用
【作者】 马永欣李涛杨科雄【作者单位】 最高人民法院
【分类】 保险法【期刊年份】 2014年
【期号】 23【页码】 16
【全文】法宝引证码CLI.A.1199069    
  最高人民法院发布的《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)已于2014年9月1日起施行。为正确理解与适用,对其起草背景和主要内容说明如下:
  一、司法解释的起草背景
  2010年10月28日,全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国社会保险法》,对工伤保险制度作了一些新的规定。随后,国务院对《工伤保险条例》进行了修订,并于2011年1月1日起实施。随着新修订《工伤保险条例》的实施,工伤保险参保范围进一步扩大,参保人数也不断增加,工伤保险行政案件数量有进一步上升的趋势。工伤保险行政案件涉及民生,关系到职工的切身利益,直接影响社会稳定。相关行政案件审判过程中新情况新问题不断出现,解决纠纷的难度日益增大,已经成为当前法院审理案件和化解矛盾的重点、难点。为了妥善处理工伤保险行政纠纷,依法审理工伤保险行政案件,统一司法尺度,最高人民法院在认真总结审判实践经验的基础上,经过反复调研论证和广泛征求意见,按照“依法保障工伤职工权益、大力促进社会公平正义”要求,制定出台了本《规定》。
  二、关于影响工伤认定的特殊情形的认定问题
  《工伤保险条例》十四条、第十五条规定了认定工伤或者视同工伤的具体条件,同时该条例第十四条的部分内容和第十六条也明确,出现“本人主要责任”、“醉酒或者吸毒”和“自残或者自杀”等特殊情形时,职工虽然符合工伤或者视同工伤的条件,但不能认定为工伤或者视同工伤。《规定》第1条的主要目的在于明确《工伤保险条例》十四条、第十六条关于不认定为工伤或者不视同为工伤的特殊情形的认定问题。主要明确了以下几点内容:
  1.因特殊情形不认定为工伤或者不视同为工伤的,必须提供特殊情形存在的证据。实践中出现有些工伤认定案件中,因没有主管部门或者权威部门出具的非本人主要责任、醉酒、自杀等特殊情形的认定结论,社会保险行政部门往往以无相关认定结论,无法判断是否属于特定情形为由,长时间中止工伤认定程序或者不认定为工伤。以交通事故中的非本人主要责任为例,职工上下班途中发生交通事故,因相关主管部门不进行责任认定或作出无法认定责任的结论,有些社会保险行政部门则以不能证明职工受伤是非本人主要责任为由,拒绝作出工伤认定或不认定为工伤。我们认为,在此情况下,社会保险部门的不予认定工伤决定必须以相关证据为依据,即必须有存在特殊情形的证据,如果没有相关证据,而职工受伤害符合认定为工伤的其他条件,则应当认定为工伤,不能以没有有权机构的法律文书为由拖延认定或不予认定。这主要是因为,特殊情形下排除工伤认定,其前提是职工伤亡的条件已经符合认定为工伤或者视同为工伤的其他条件,但因法定情形的出现,不能认定为工伤或者视同为工伤,在这种情况下,根据行政诉讼法证明责任的原则和《工伤保险条例》十九条的规定,存在特殊情形的证明责任应当由主张不认定为工伤或视同工伤的一方承担。
  2.特殊情形是否存在,原则上应当以有权机构的事故责任认定书、结论性意见和人民法院的生效裁判等法律文书为判断依据。这主要因为,特殊情形是否存在,涉及特定部门或者特殊机构的专业分析和权威判断,如交通事故责任、自杀、醉酒等,专业的权威机构判断或者经诉讼程序对证据严格审核后认定的事实,属于公认的证明力较高的证据材料。当然,也不排除上述法律文书出现错误的可能,本条同时也规定了出现相反证据的处理方式。
  3.没有有权机构或人民法院的法律文书时,社会保险行政部门可以结合相关证据作出事实认定,但是,涉及故意犯罪事实的认定,必须以司法机关的生效法律文书和结论性意见为依据,社会保险行政部门无权认定。本条存在的主要争议是:一种观点认为,特殊情形是否存在应当由有权机构和人民法院作出认定,社会保险行政部门不能自行判断,如果没有有权机构的责任认定书、结论性意见和人民法院的生效裁判等法律文书,则不能以特殊情形为由不认定为工伤;另一种观点认为,特殊情形的认定,原则上应当由有权机构和人民法院作出,社会保险行政部门不能自行判断,但在无法获得相关法律文书或者法律文书的表述不清楚、不明确的情况下,社会保险行政部门在工伤认定时,可以结合相关证据对是否存在特殊情形作出判断,人民法院在行政审判中应当对社会保险行政部门综合相关证据作出的认定进行审查。我们认可第二种观点,主要考虑到,虽然特殊情形的认定具有较强的专业技术特点,但在相关法律文书不存在或者内容不明确时,社会保险行政部门根据《工伤保险条例》十九条的规定,行使调查核实权对是否存在特殊情形作出了明确认定,人民法院应当依法予以审核。
  三、关于工伤认定中出现劳动关系争议应当如何处理的问题
  人民法院在受理工伤认定行政案件后发现职工或者用人单位对是否存在劳动关系发生争议,在处理方式上应当区分情况分别对待。第一种情况是,职工和用人单位对是否存在劳动关系发生争议,提起行政诉讼前已经申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的,人民法院应当中止正在审理的工伤认定行政案件;第二种情况是职工和用人单位对是否存在劳动关系发生争议,没有申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的,人民法院可以在审理工伤认定行政案件时一并对是否存在劳动关系进行审查。主要考虑到,劳动行政部门在工伤认定程序中,具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。社会保险行政部门在工伤认定程序中己经对是否存在劳动关系作出了判断,进入到行政诉讼程序后,人民法院可以对社会保险部门就是否存在劳动关系的认定进行审查,职工或者用人单位无需就是否存在劳动关系另行申请劳动仲裁或者提起民事诉讼。另外,效率和便民问题也是处理方式选择上的重要考量因素。社会保险法第三十六条第二款规定,认定程序应当尽可能简便。如果社会保险行政部门已对是否存在劳动关系作出了判断,在行政诉讼中再要求原告或者第三人另行申请劳动仲裁或者提起民事诉讼,中止行政诉讼,必然会因繁多的程序导致效率低下,往往耽误了受伤职工治疗和康复,也导致在实践中很多劳动者因程序繁杂而放弃申请工伤认定或者匆忙和用人单位达成不平等的协议,造成更多的社会矛盾,不利于职工权益保护。一并进行审查,有利于防止用人单位因工伤认定对己不利时,故意就是否存在劳动关系申请劳动仲裁或者提起民事诉讼,借此拖延行政案件的审理,损害工伤职工合法权益。同时,鉴于劳动法、劳动争议调解仲裁法和民事诉讼法有关申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的规定,人民法院发现原告或者第三人在提起行政诉讼前已经就是否存在劳动关系申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的,应当依法中止工伤认定行政案件的审理。
  四、关于特定情形下如何确定用人单位的问题
  一般情况下,职工只有一个工作单位,承担工伤保险责任的用人单位是工伤发生时职工的工作单位,但在特殊情况下,工伤发生时与职工存在工作关系的单位有两个以上,如何确定承担工伤保险责任的用人单位?《规定》第3条概括了下列情况下确定承担工伤保险责任的用人单位的规则。
  1.职工与两个以上单位存在劳动关系,应当以发生工伤事故时,职工实际为之工作的单位为承担工伤保险责任的用人单位。此种情况下,难以区分多个劳动关系的主次,工伤认定应当以谁受益、谁负责的原则界定责任主体。
  2.存在指派、派遣关系的情况下,指派单位和派遣单位为承担工伤保险责任的用人单位,主要考虑了职工与指派、派遣单位以及实际工作单位形成的双重工作关系,与第一项规定中的多个劳动关系存在区别。职工与多个用人单位形成的多个劳动关系之间互相独立,无法区分主次,而在指派、派遣关系中,两个用人关系存在主次区别,职工与指派和派遣单位之间的用人关系是主要的、独立的用人关系,而与被指派或被派遣到的实际工作单位之间的用人关系是因指派和派遣而形成的次要的、附属的用人关系,不能独立存在。另外,劳务派遣关系中用人单位的确定,除考虑以上因素外,还考虑了劳动合同法第五十八条规定,劳务派遣单位是本法所称用人单位,应当履行用人单位对劳动者的义务。
  3.存在违法转包关系的情况下,用人单位的确定,以有利于保护职工为原则。本规定是对原劳动和社会保障部2005年5月25日劳社部发[2005 ] 12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》四条关于“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程(业务)或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人,对该组织或自然人招用的劳动者,由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”规定的发展,也吸收采纳了人力资源和社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》(人社部发[2013]34号)七条的精神。本条规定强调在违法转包关系中,即用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人的情况下,违法转包的用工单位为承担工伤保险责任的单位。在正常的业务转包关系中,即转包给具有用工主体资格的单位,则应当由实际用工主体承担工伤保险责任。
  4.挂靠关系中用人单位的确定,最高人民法院行政庭[2006]行他字第17号批复《关于车辆挂靠其他单位经营车辆实际所有人聘用的司机工作中伤亡能否认定为工伤问题的请示》已经予以明确。关于挂靠经营过程中,聘用的人员与挂靠单位之间是否存在劳动关系的问题,存在不同认识。我们认为,本条规定主要是从有利于职工的角度出发,其原理与转包关系中无用工主体资格组织或个人聘用的人从事发包工程遭受工伤情况下的用人单位确认相同,不以是否存在真实劳动关系为前提,这是对工伤保险条例将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定之外的特殊情形处理。需要注意的有两点:一是挂靠人是自然人,单位挂靠不能适用本条;二是仅适用于挂靠人聘用的人员,不包括挂靠人。
  由于转包关系和挂靠关系中职工和承担工伤保险责任的用人单位之间并不存在真实的劳动关系,对职工造成伤害的实际侵权人仍然是不具有用工主体资格的组织、自然人。确定用工单位和被挂靠单位作为承担工伤保险责任的用人单位,虽然有利于保护职工的合法权益,但在责任的承担上,由工伤保险基金支付工伤保险待遇,或者由违法转包的用工单位和被挂靠单位承担工伤保险责任,会出现免除实际侵权人赔偿责任的不公平现象。为解决这一问题,司法解释明确了承担工伤保险责任的用人单位和社会保险经办机构在实际承担工伤保险责任后,可以根据实际支出的工伤保险待遇,向实际侵权人行使追偿权。
  五、关于工作原因、工作时间和工作场所的规定
  法律法规对工作原因、工作场所和工作时间(以下简称为“三工”)规定的比较原则,具有较大的解释空间和较强的适应性,但是由于比较原则容易产生分歧,导致标准不统一的问题。《规定》第4条明确以下情况可以认定为工伤:
  1.职工在工作时间和工作场所内受到伤害,用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是非工作原因导致的。工伤认定的“三工”要素中,工作原因是核心要件,是认定工伤的充分条件。即使不在工作时间、工作场所,但只要是工作原因,同样应当认定为工伤。工作场所和工作时间在工伤认定中一方面是补强工作原因,另一方面是在工作原因无法查明时,用以推定是否属于工作原因。因此,在工作场所和工作时间内,没有证据证明是非工作原因导致职工伤亡的亦应认定为工伤。
  2.职工参加用人单位组织或者受用人单位指派参加其他单位组织的活动受到伤害的。关于职工在参加本单位或者受用人单位指派参加其他单位组织的集体活动受到伤害是否认定工伤的问题,争议较大。我们认为,如果属于用人单位强制要求或者鼓励参加的集体活动,这些活动可以被认为是工作的一个组成部分,应该属于工作原因,由此受到的伤害应当认定为工伤。
  3.在工作时间内,职工来往于多个与其工作职责相关的工作场所之间的合理区域因工受到伤害的。对工作场所的认定,既不宜过于宽泛,也不宜过于狭窄,将完成工作所应当经过或可能经过的区域确定为工作场所比较合理。这里所说的“为履行工作职责应当经过或可能经过的场所”是对工作场所的合理延伸,因其与工作职责有直接关联,应当认定为工作场所。因此,职工来往于多个与其工作职责相关的工作场所之间的合理区域因工受到伤害的,应当认定为工伤。
  4.其他与履行工作职责相关,在工作时间和涉及的合理区域内受到伤害的。此项既为兜底条款,也是对《工伤保险条例》十四条第(一)项“职工在工作时间和工作场所内,因工作原因受到事故伤害的,应当认定为工伤”规定作出的进一步解释。
  六、关于“因工外出期间”的规定
  关于“因工外出期间”的认定。“因工外出期间”属于工作时间的一种特殊情形。《工伤保险条例》十四条第(五)项规定,职工因工外出期间,由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的,应当认定为工伤。这里的“因工外出期间”和通常意义的工作时间是不同的。通常意义的工作时间是指《工伤保险条例》十四条第(一)、(二)、(三)项,第

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