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【期刊名称】 《中国海商法研究》
论生态环境损害侵权责任的立法进路
【副标题】 《民法典侵权责任编(草案)》(二次审议稿)第七章存在的问题及解决
【英文标题】 On the compensation of environmental damage
【英文副标题】 problems and solutions on the Tort Liability Part of China Civil Code (Draft of Second Review)
【作者】 王秀卫【作者单位】 海南大学法学院{教授、博士生导师}
【分类】 侵权法【中文关键词】 生态环境损害;惩罚性赔偿;生态修复
【英文关键词】 ecological damage;punitive damages;ecological renovation
【文章编码】 2096-028X(2019)02-0003-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 3
【摘要】 《民法典侵权责任编(草案)》(二次审议稿)未明确解决生态环境损害纠纷类型化问题,在基本概念、归责原则、举证责任、生态修复与赔偿损失的关系方面,仍需进一步修正。应明确生态环境损害的基本概念,对于纯生态环境损害以及因此造成的人身、财产损害适用不同的归责原则和举证责任,严格限定惩罚性赔偿的适用条件,完善“第三人过错”相关表述,合理分配生态修复责任。
【英文摘要】 The Tort Liability Part of China Civil Code(Draft of Second Review)does not solve the problem of classifying the environmental damage disputes,it is still necessary to make some amendment to the clauses in respect of basic concepts,culpability principle,burden of proof and the relationship between ecological renovation and compensation. We should define the concept of ecological damage,restrict the conditions of punitive damages,clarify the expression of the fault of the third party,and distribute the ecological renovation liability.
【全文】法宝引证码CLI.A.1270920    
  
  《民法典侵权责任编(草案)》(二次审议稿)(简称《二次审议稿》)已于2018年12月23日由十三届全国人大常委会向全社会征求意见,其中第七章“损害生态环境责任”共七条,规定了生态环境损害的归责原则、举证责任、责任分配、惩罚性赔偿、生态修复及赔偿损失范围、第三人过错等内容,在《中华人民共和国侵权责任法》(简称《侵权责任法》)第八章“环境污染责任”的基础框架之上,进行了一些创新和修订。但《二次审议稿》关于生态环境损害的规定仍然存在立法定位不准、理论指向不清所带来的一些概念使用、制度设计上的问题,加上生态环境损害赔偿制度仍在理论研究和立法实践的探索阶段,很多关键问题需要继续深入研究和讨论。笔者结合《二次审议稿》第七章相关内容,分析总结提出以下问题,以期就教于大家,力争助益于《民法典侵权责任编》生态环境损害部分的进一步完善。
  一、法条基本用语指向不清
  (一)本章标题“损害生态环境责任”用语解析
  首先,从名称上看,《二次审议稿》摒弃了《侵权责任法》第八章的“环境污染责任”的表述方式,选择了“损害生态环境责任”用语,这一改变至少蕴涵以下几层意思:一是扩大了损害对象的范围,将生态损害纳入。这也与2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》(简称《环境保护法》)第64条保持一致[1],通过这一扩大性规定,试图解决《侵权责任法》与《环境保护法》不能完全衔接的问题;二是基于目前生态环境损害赔偿改革方案的进展,为未来可能的法律适用预留空间。因为目前,生态环境损害赔偿的准据法并不明确,《生态环境损害赔偿制度改革方案》[2]中表明涉及人身、财产损害的依《侵权责任法》,但未说明针对“纯粹生态环境损害”而发起的生态环境损害赔偿诉讼的法律依据,2019年6月5日最新出台的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》同样未规定人身、财产损害之外的生态环境损害的实体法律依据,《二次审议稿》的用语提供了另一种可能,即试图将政府作为原告的生态环境损害赔偿诉讼也纳入《民法典侵权责任编》的调整范围;三是将“污染”改为“损害”,既回应了《环境保护法》第5条的“损害担责”基本原则,也扩大了损害类型,不仅仅限于污染,由于将“生态”与“环境”并称,所以侵权行为表现方式还应包括开发、破坏等行为;四是体现了以损害结果作为无过错责任原则的适用条件的立法精神,与《侵权责任法》保持一致[3]。
  但这一用语仍未解决《侵权责任法》存在的法益范围的问题,其第65条规定的“污染环境造成损害的”,未明确规定何种损害,也未明确规定被害主体,损害类型较为模糊[4],但其中的损害,结合该法一般规定中的民事权益(包括人身权益和财产权益),很难理解为可以包括非人身、非财产的生态环境本身的损害。《二次审议稿》用语又特别加上“他人”的表述,加重了其人身、财产权益的传统法益属性,明确排除了纯生态环境损害,按照逻辑,还应有部分条款对于上述非人身、财产的生态环境本身的损害进行规定,但该条未出现这一类型侵害;第二,生态环境是一个公法概念,是独立于人身、财产权益之外的新型法益,其受侵害对象不是有具体指向的“他人”,而是抽象的“公众”或“人类”,或者可以说是无确定受害人的权益。从某种程度上说,生态环境损害不同于其他新型侵权,将其纳入侵权责任立法本身就是对民法的一种基础理论、基础概念的突破,体现了民法侵权责任制度在面对生态环境损害时,到底应坚持保护人身、财产权等“民事权益”还是应该将“生态环境权益”纳入的纠结与痛苦,由于环境要素的“不利改变”和“系统服务功能退化”很难纳入“损害”的范畴,{1}7因此,相对于《侵权责任法》的规定,问题并未解决反而更加凸显;第三,“生态环境”作为新型法益,其具体范围为何?《二次审议稿》完全未交代,从头至尾大而化之地以“破坏生态环境”“损害生态环境”来做概括性描述,根据《环境保护法》第64条以及《二次审议稿》第1006条[5]大概可以推理出,立法者认为生态环境损害可以分为环境污染和生态破坏两类,而问题在于,《环境保护法》对“环境”进行了明确的法律概念界定,同时辅以环境质量标准、污染物排放标准等制度,比较容易判断是否发生污染环境行为,因此,环境污染可以根据国际条约以及中国相关立法得出相对清晰的结论[6],反而是何为“生态”?何为“生态破坏”?公众的忍受限度在哪?即达到何种标准即可认定为“破坏”已经形成?是否仍然以人身或财产损害作为衡量标准?法定概念和判断标准都付之阙如。
  (二)从用语看生态环境损害纠纷类型化
  有学者认为,《二次审议稿》第1004条[7]规定了衍生性生态损害责任(即因损害生态环境而带来的人身、财产损害),对其沿用了现行法的无过错原则。而第1010条[8]和第1011条[9]则规定了纯粹生态损害,对其适用过错责任原则,以违法性为要件(要求“违反国家规定”)。{2}《二次审议稿》关于生态环境损害纠纷当事人主体的名称也有变化,由第1004条到第1009条[10]使用“侵权人”与“被侵权人”的概念,之后的条款则转变为“侵权人”与“法律规定的机关和组织”。根据《中华人民共和国民事诉讼法》及系列司法解释的规定,应可理解为环境民事私益诉讼与环境民事公益诉讼的区别。
  问题在于:第一,如果立法态度确实意在设立两种生态环境损害纠纷类型,适用不同的归责原则,则应在首条(第1004条)进行明确规定,另外,以“违反国家规定”而非《二次审议稿》第954条所称的“过错”作为构成要件,是否等同于过错责任原则呢?《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第11条规定:“被告违反法律法规污染环境、破坏生态的,人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情,合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。”是否可以认定生态环境损害责任适用了过错责任原则?按照第1010条的规定,是否可以得出,不违反国家规定的破坏生态环境的损害行为就可以不承担生态修复和赔偿损失的责任?是否还应承担其他非赔偿性责任?从《二次审议稿》中均无法得出答案;第三,主体的忽然转换似乎意味着纠纷性质的变化,但其前提的核心却都是“损害生态环境”,何以前者有具体的“被侵权人”(第1008条、第1009条),后者则成为无具体受害人的公益诉讼主体(第1010条、第1011条)?其逻辑转换不明晰。
  二、归责原则与举证责任的区别化适用
  (一)“违法性”是否为生态环境损害民事责任构成要件
  从侵权责任法一般原理的角度,“违法性”是否应该构成侵权责任成立的要件,在中国立法、法理和司法上仍存有争议。赞同者认为,违法性要件与过错分别作为客观和主观的判断标准,单纯主观过错标准将会使侵权责任漫无边际,而否定者则认为,违法性要件已经被过错吸收,{3}且因为违法性要件的加入,实际上增加了一个不确定的构成要件,从而增加了救济的难度。{4}7在学界,依德国法的“四要件说”(违法性作为独立构成要件)和依法国法的“三要件说”(违法性要件与过错合并)各有拥趸。
  众所周知,归责原则的不同,会导致民事责任构成要件发生重大变化,因此,是一个“法律保留”(Gesetzesvorbehalt)事项。如上文所述,《二次审议稿》第1004条与《侵权责任法》保持一致,规定了损害生态环境适用无过错责任原则,但又在第1008条、第1010条、第1011条分别增加了“违反国家规定”的要求,《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第11条的“被告违反法律法规”的要求,更强化了这种印象,形成了纯生态损害适用过错责任原则,因此而产生的人身、财产损害适用无过错责任原则的二元归责原则格局,且其立法态度似与《生态环境损害赔偿改革方案》有相互呼应之感[11]。
  从立法态度看,《侵权责任法》第6条仅仅强调过错,对于违法性要件没有明确规定[12],因此,可以说,中国侵权责任构成要件更倾向于法国模式。但是,《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解答》以及《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》等司法解释却明确认可了违法性要件。有学者认为,环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼,加害人承担的是公法上的责任,因此,违法性应该作为考量要件。{5}但应在第1004条进行明确规定,否则仍会造成生态环境损害适用无过错责任的印象。第1008条仍然属于对被侵权人人身、财产的损害,但也增加了“违反国家规定”的要求,对于无过错责任原则前提下的违法性要件,应如何理解?
  (二)举证责任未吸收已有立法成果
  《二次审议稿》第1005条规定:“因损害生态环境发生纠纷,侵权人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”该条沿袭了《侵权责任法》的规定,但应注意到,在2010年《侵权责任法》出台之时,对环境污染纠纷的举证责任规则研究不深,只有1992年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》、2002年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》简单规定了举证责任倒置条款,而未规定原告举证责任。对原告举证责任只字不提并非意味着原告可以不承担任何举证责任,反而造成司法实践中无法把握,原告败诉的情况。作为一种进步,在参考日本等国家举证责任立法的基础上,2015年《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》已经规定了原告的举证责任[13],颇具合理性,因此,应该吸收已有立法成果,将原告举证责任一并加以规定。
  关于举证责任倒置一刀切的问题,学界早有批评,{6}关于公益诉讼案件与私益诉讼案件在归责原则、举证责任等方面应存在一定差异,最高人民法院已经向全国人大常委会法工委提出立法建议。{7}《二次审议稿》第1005条坚持了简单化的无论私益、公益诉讼全部适用举证责任倒置的思路,拒绝类型化、专门化,引以为憾。更为严重的问题是,以“违反国家规定”为构成要件的第1008条、第1010条、第1011条所指向的生态环境侵权人,是否也需要依据第1005条进行举证,如是,则被告无需举证自身行为合法(不违反国家规定),仅需对因果关系不存在和免责事由进行举证,不是典型意义上的举证责任倒置,如否,则举证责任为何?
  三、关于赔偿损失责任形式
  (一)损失计算问题未明确规定
  第七章生态环境损害赔偿损失条款与《二次审议稿》第二章“损害赔偿”内容仍不具有兼容性。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}吕忠梅.“生态环境损害赔偿”的法律辨析[J].法学论坛,2017(3).
{2}石佳友评民法典侵权责任编(二审稿):侵权责任制度的重要完善[EB/OL].(2019-01-02)[2019-03-28].http://www.yidianzixun.com/article/0Kz9SYYK.
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{5}张新宝,汪榆淼.污染环境与破坏生态侵权责任的再法典化思考[J].比较法研究,2016(5):140-155.
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{10}钱建芬.江苏出台7个生态环境损害赔偿细则损害环境巨大可提出惩罚性赔偿[N].金陵晚报,2018-10-23(2).
{11}张新宝.民法分则侵权责任编立法研究[J].中国法学,2017(3):60-61.
{12}朱达志.儿童血铅第一案胜诉后法律还应做什么[EB/OL].(2018-10-09)[2019-03-27].https://www.fjshuchi.com/news/jdjmm8mdu99bejl.html.
{13}李一丁.第三方治理二次环境污染责任的认定—企业环境信用评价法制化视角的分析[J].中国地质大学学报(社会科学版),2019(2):36.
{14}张宝.环境侵权诉讼中受害人举证义务研究—对《侵权责任法》第66条的解释[J].政治与法律,2015(2):131.
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