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【期刊名称】 《中国海商法研究》
海洋相关国际组织职能重合问题研究
【副标题】 以国际海底管理局为视角
【英文标题】 The study of the functional overlap between maritime related international organizations
【英文副标题】 from the perspective of International Seabed Authority
【作者】 崔皓
【作者单位】 武汉大学国际法研究所海洋法专业{博士研究生}
【分类】 国际条约与国际组织【中文关键词】 国际组织;职能重合;国际海底管理局
【英文关键词】 international organization;functional overlap;International Seabed Authority
【文章编码】 2096-028X(2019)01-0098-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 98
【摘要】 近当代海洋相关国际组织大量出现,对国际社会的发展起到了举足轻重的促进作用,但国际组织密度的增加也不可避免地带来了组织之间的职能重合,如果海洋组织之间无法在重叠领域达成协同统一,职能重合在一定程度上会造成组织在职权重叠领域的行动冲突以及资源浪费。目前包括国际海底管理局在内的国际组织已经积累了一些应对该问题的经验和办法,主要包括事前预防的充分讨论交流以及事后的积极解决,对其他组织未来应对该问题有重要的指导意义。
【英文摘要】 In recent years,the emergence of a large number of maritime related international organizations has played a decisive role in promoting the development of the international community. However,the increase of the density of international organizations and the fragmentation of the development of international law will inevitably bring about the concurrence of function between organizations,and further lead to conflicts of action and waste of resources in the field of overlapping function to some extent especially when the international organizations can not achieve synergy and unity in the overlapping areas. At present,maritime related organizations,especially the International Seabed Authority,have accumulated certain experiences and methods to deal with this issue,mainly including adequate discussion and communication in advance and active solutions afterwards,and could provide significant guidance for other international organizations in the future.
【全文】法宝引证码CLI.A.1270905    
  
  从法学角度来看,国际组织是国家间进行多边合作的一种法律形态。{1]3国际组织的职能或活动范围具有“职能性(function)原则”,即国际组织的法律人格只能在执行其法定职能及达成其组织宗旨所必需的范围内才能得到承认。正如国际法院在“为联合国服务而受损害的赔偿案”的咨询意见中认定:“国家享有国际法承认的一切国际权利和义务,但一个国际组织作为国际人格者所享有的权利和义务则取决于其特定的宗旨与职能。”{1}9这种法律人格的职能局限性是国际组织法律地位的一个重要特征。然而,近来大量海洋相关国际组织的出现,特别是在海洋环境保护相关领域,随着海洋环境的日益恶化以及人们环境保护意识的增强,海洋相关专业组织越来越多,不可避免会导致这些组织存在一定的职能交叠。就目前来看,海洋相关国际组织在职能重合部分很难完全做到协同一致,往往会导致组织资源浪费,海洋环境保护等目标也无法有效达成。迄今为止,虽然一些学者意识到了这个问题[1],{2}458,{3}但国际法学界对其研究仍相对有限。
  一、海洋相关国际组织职能重合原因及影响
  目前来看,虽然在专业性极强的领域,很少出现两个或多个国际组织主要职能范围完全重合的情况,但基于海洋活动的交互影响,这些领域的活动也可能由于会影响到其他领域或反之而造成相关组织的附属职能范围重合。而在专业性和门槛相对较低、关注度又非常高的领域,职能重合现象更是时有发生,例如有关区域管理工具,现有的国际海事组织(IMO)设定了特别敏感海域和特殊区域,联合国粮农组织主管着脆弱海洋生态系统的标准,国际海底管理局通过了特别环境关注区保护计划,等等。
  从国际关系的角度分析,随着国际组织密度大幅度增加,国际组织交叉重叠现象带来了“机制复杂性”。{4}奥兰扬(Oral Young)最早提出,在具体问题领域,国际机制之间相互联系以及互动值得关注,其界定的国际机制功能性联系和交叠式关系,对国际组织职能竞合的研究有较大借鉴意义。{5}2001年,罗森达尔(Rosendal)对国际环境保护与贸易相关的国际机制之间的重叠类型与影响进行了初步的分析,认为国际机制的复杂性或重叠是指两个或更多国际机制或组织针对关于一个问题的解决方案、相关政策目标以及规定出现交叉。{6}96劳斯提亚拉(Raustiala)和维克托(Victor)提出的“复杂机制”理论对这一问题研究也颇具参考价值,{7}即指国际机构或组织在某一议题上有部分重合的权限,而他们之间不存在相互同意的层级管理。{8}
  国际机制复杂性的理论研究相对翔实,与国际组织职能重叠关联密切,由此可参考相关概念对国际组织职能重合作出一定的界定,指的是两个或多个国际组织在某一个或多个议题上存在一定程度的职权重合。这种重合可能来自于国际组织之间成员国的重合,或者管辖区域的重合,也可能二者皆有,但最终都会落脚于职能的重合。{9}36
  (一)海洋相关国际组织职能重合的原因
  首先,从基数上来看,国际组织的数量近些年来一直在呈现增长趋势。两次大战后,国际关系的重要特征之一是国家间相互依存度大大增加,国际合作日益发展,各种类型、性质以及覆盖不同范围的国际合作机构也在大量增加。正如梁西先生所评,如果说19世纪由于国际会议频繁而被人们称为“国际会议世纪”的话,那么20世纪,由于国际组织的急剧增加可以称之为“国际组织的世纪”。{1}23特别是海洋相关领域,由于海洋科学迅速发展,海洋环境污染和生态破坏日益严重,相关的科学技术和环境保护组织一直有增无减。虽然国际事务包罗万象,但面对数量如此众多的国际组织,两个或者多个国际组织之间难免会在职权范围方面发生重叠。
  其次,国际法领域的扩展使国际法规则之间的冲突大大增加,国际法发展呈现不成体系的特征。国际法的不成体系主要是指随着国际法所规范领域的扩大,即多样化和扩展而导致的国际法的不同规则之间的交叉、不和谐、缺乏一致性和冲突。国际组织建立的基础是成员国之间的协议,章程本身就是基于一般国际法而缔结的一种多边条约,并在一般国际法的范畴内起作用。因此,国际法的不成体系会通过组织章程之间的“不和谐”在一定程度上影响到国际组织的运作,{10}进一步可能会产生职权范围重叠问题。另一方面,为了应对不同的全球海洋问题,理应在国际合作中组建各种不同的专业性国际组织,然而在缺乏协调机制的情况下,不同的国际组织条约之间就可能对同一界限模糊或附属的领域进行规定。{2}457而且,这些组织组建后,其功能又会呈扩张的态势,从而在功能性上形成更多的重叠,进而可能在交叉的领域发生适用法律上的冲突等问题。世界贸易组织(简称WTO)及相关立法提供了一个其他领域国际组织职能范围扩张到海洋相关领域的例证。由于贸易与发展、环境、人权、劳工标准、竞争等都存在一定的关系,WTO主导的多边贸易机制不仅在贸易领域取得了长足的进展,而且对其他所有的社会和法律问题进行了渗透。在海洋方面,WTO及其相关规则也会涉及到诸如海洋濒危鱼类贸易限制、海洋遗传资源商业利用等问题,因此从这个角度来看也可将其划入海洋相关组织范围。
  (二)海洋相关国际组织职能重合的影响
  一般来说,机构之间职权交叉的部分很容易互相推诿,但对于海洋相关国际组织,特别是海洋生态环境保护方面的国际组织而言,这种情况比较少见。由于国际组织都是在某一领域内基于一定的目的和宗旨而设立的,并据此采取相应的行动和措施,即使在后期因为种种原因无力维持,这里的原因也不会是与已有国际组织存在职能重叠而推脱本组织在此领域的职责,毕竟这本身就是对其设立宗旨的违背。因此,在不同国际组织管辖范围重叠部分更容易出现的情况是对相关领域管理过剩。
  具体来说,职能重合可能会导致合作和冲突两种结果,当两个组织在重合部分的原则宗旨以及具体规定达到高度一致,并且都有一定的协同工作倾向,用一个学者的话来形容“(就像拔河比赛)两个组织朝着相同的方向用力”,{6}97职能竞合的影响毋庸置疑是积极的;但从现实层面来看,由于两个组织之间很难保持适用原则和措施的完全一致,而一旦出现全部或部分的不一致甚至相互排斥,再加上有效合作机制的缺失,在相关领域的管理过剩更多带来的则是组织行动的冲突和资源的浪费[2],并最终导致双方共同关注的问题在一定程度上没有得到妥善解决或者解决效率降低。{11}由于两个组织在竞合部分极可能存在倾向于本领域的原则性分歧,并进一步造成双方具体措施的不和谐,因此职能重叠带来的消极影响在分属不同领域的国际组织之间尤为明显,比如《生物多样性公约》(简称CBD)和WTO,前者以保护和可持续利用生物多样性为己任,后者是当今最重要的国际经济贸易组织之一,二者在生物遗传资源的分配和使用方面存在一定职权范围的重合。CBD致力于以公平合理的方式共享遗传资源的商业利益和其他形式的利用,WTO项下的与《贸易有关的知识产权协定》(简称TRIPs)则倾向于通过个体权利促进遗传资源的私有化,这种在交叉领域核心方面的原则性分歧有极大的可能性造成组织之间的冲突,进一步阻碍双方具体措施的执行进程。正如埃塞俄比亚代表团领导人在CBD谈判期间所述,“通过批准(此类由农民组成的)社区发展出来的丰富遗传物质专利化,并保证发达国家的技术公司能够获得对其的垄断控制权,TRIPs正在逐渐削弱CBD设想的公平惠益分享概念。”{12}但即便看似是同属于一个领域,其纲领性宗旨大体相同,也并不能完全避免这个问题。因为虽然当今世界各类国际组织层出不穷,但出于基本的效率考量,这些组织都隶属于各自的政策领域以及地理区域,即使是属于同一范畴,其主要职能和任务仍会有本质区别,以NEAFC和OSPAR为例,这两个组织皆致力于东北大西洋的海洋生态环境的保护,NEAFC主要管理该区域的渔业,制定总的可捕鱼量并在此基础上进行合理分配,而OSPAR委员会则更关注保护海洋自然环境免于各类污染的破坏。如此大到其宗旨目标、适用原则,小到针对同一现象或行为的定义或标准,以及针对同一问题采取的具体措施,都有可能产生分歧,这些都会进一步影响到两个组织主要管辖权能的实现。{9}37
  二、海洋相关国际组织职能重合的具体表现—以国际海底管理局为例
  由于海洋相关国际组织数量繁多,职能重叠的具体情况也颇为复杂,很难综合讨论,因此这里以主要国际海底管理局(简称管理局)为例进行分析。
  (一)基本职能
  管理局是在国际海底区域资源开发和利用的讨论逐渐升温的情况下应运而生的。因此,就管理局的一般或者说基础性职能范围,即对国际海底区域内以勘探和开发国际海底区域资源为主的包括管理监督、科学研究、经济利益分配在内的各项活动,作为联合国的专门性机构,其职能范围与其他国际或区域性组织是不存在重叠的。毕竟在国际深海底矿产资源的勘探和开发方面,国家或者其他组织是无权自行从事相关活动的。
  但是作为地球上最大的综合地理单元,国家管辖外的公海与“区域”在地域上有一定的结合性,这也决定了对公海的相关保护制度不可能与“区域”勘探活动完全割裂开来,公海制度也会直接或间接地对“区域”勘探开发活动产生影响或限制。{13}197很多在公海海洋环境保护方面比较活跃的国际组织根据其公海相关保护机制已经或者计划在国家管辖外海域设立海洋保护区。如前文提到的IMO针对船舶活动对一些敏感区域的海洋生态环境造成严重威胁,分别提出的特别敏感海域和特殊区域,以及区域性渔业委员会和区域性海洋环境保护组织在其辖区内设立的海洋保护区或者禁渔区。无疑,“区域”资源勘探活动所涉及的勘探区域一旦与已经建立的公海保护区的范围产生一定的重叠,由于“区域”矿产资源勘探开发活动不可能完全置身于公海保护相关的管理之外进行,公海保护相关制度和具体措施,诸如航行限制,科研活动限制,排污禁止等,{14}对“区域”资源勘探开发都会产生重要的影响。从这个角度来看,公海保护区管理组织管辖职能的发挥会对国际海底区域勘探开发活动有一定的限制,并进一步会对管理局的职能发挥产生一定影响。
  根据管理局的官方资料,截止到2019年1月,管理局发放了共计29个勘探合同,鉴于矿产资源成矿条件的特定性,这些勘探合同涉及的海底资源分布情况相对集中,其中16个勘探合同的开发区域位于东太平洋海盆的克拉里昂—克利伯顿断裂带(Clarion-Clipperton Fracture Zone)。全球范围内现有的公海保护区与现有的勘探区域尚未发生重叠,因此对管理局正在进行的海底区域矿产资源开发管理活动也未产生实际的影响,然而,未来情况可能会发生变化。随着人类在深海科学考察活动的纵深发展,国际海底区域多金属结核、多金属硫化物等相继发现,且由于陆地资源储量的不断减少,人类对海洋资源的需求不断上升,尽管目前国际海底区域资源开发只限于勘探,但相信随着海洋科学技术水平的不断提高,相关开发活动会不断增加。另一方面,国际社会日益意识到海洋生态环境以及建立海洋保护区的重要性,海洋相关组织正致力于在国家管辖外海域确立更多的海洋保护区。随着公海保护区的相继建立和不断发展以及今后向管理局递交的“区域”勘探计划的进一步增多,公海保护区的保护措施和管理制度势必对国际海底区域资源开发活动产生一定的限制和影响,相应的,相关保护区管理组织和国际海底管理局之间的职能范围也会出现一定的冲突和矛盾。
  (二)生态保护职能
  管理局从设立伊始就非常重视生态保护职能。在脆弱的海洋生态系统遭到进一步威胁的今天,以保护海洋生态环境为目标的环境保护组织不断出现,而几乎所有与此有关的其他国际组织也都会将保护海洋生态环境作为一项重要的宗旨或职能列入章程。故此,管理局职能重叠问题也体现在其深海底生态环境的保护职能。
  一方面,国际海底区域的生态系统本身异常脆弱,很容易受到各种人类活动的影响,很多与海洋环境保护相关的组织对于国际海底区域的物种、栖息地和生态系统也给予了相当的重视,例如脆弱海洋生态系统的概念和标准很大程度上就是为了保护“区域”特有的生态环境;另一方面,海水本身有很强的流动性,整个海洋生态系统都会互相影响,对海洋生态系统的保护必须要强调完整统一性,因此公海与“区域”在地理上的结合性决定了公海相关保护制度与“区域”生态环境保护会有很多重合和相互作用。也正是这样,很多致力于保护海洋(包括公海或以公海为主)生态环境的组织,与管理局在生态管辖职能上难免会有一定交叉。{13}199另外,区域性的海洋环境保护组织,如OSPAR委员会,通过对区内人类活动进行综合管理,实施诸如风险预防原则、生态系统方法等,致力于对当地典型性生态系统等进行全面保护,自然也包括国家管辖外海域之下的国际海底区域的生态环境。
  此外,管理局于2011年讨论提交了在克拉里昂—克利伯顿区的环境管理计划,并于2012年通过。该计

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【注释】                                                                                                     
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