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【期刊名称】 《甘肃社会科学》
论我国货币政策决策体制的法治化
【副标题】 基于建构原则的检省与重构【作者】 闫海
【作者单位】 辽宁大学{教授、博士生导师}【分类】 货币管理法
【中文关键词】 货币政策;决策体制;货币政策委员会;中国人民银行;中央银行法
【文章编码】 1003-3637(2017)05-0148-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 5
【页码】 148
【摘要】

货币政策决策体制的法治建构是推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化的关键。独立决策、集体决策、科学决策、民主决策是货币政策决策体制的法治建构原则。独立决策是对货币政策决策外部影响的限制性原则,集体决策是对货币政策决策的内部机构、方式的程序性原则,科学决策和民主决策是相互制约的货币政策决策的价值性原则。1995年制定、2003年修改的《中国人民银行法》虽然确立行长负责制,但同时亦规定货币政策委员会,立法犹疑于首长型或委员会型的货币政策决策体制的选择,存在较多权力黑箱。我国应当按照独立决策、集体决策、科学决策、民主决策等四项法治建构原则,尊重既有宪制安排,通过《中国人民银行法》修改,以货币政策委员会为中心,推进我国货币政策决策体制法治化。

【全文】法宝引证码CLI.A.1270889    
  
  2012年十八大报告提出,“加强宏观调控目标和政策手段机制化建设”,2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步要求,“推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化”。货币政策是一国宏观调控的重要组成部分,货币政策决策体制的法治化是货币政策目标制定和手段运用机制化的关键。笔者认为,各国货币政策决策体制虽因宪制安排、历史发展、市场环境等因素存在差异化,但货币政策运行的内在规律性使之遵循共同法治建构原则,并且随着货币政策科学化推进和国际合作的发展,建构原则亦成为检省和重构一国货币政策决策体制的基准。
  一、货币政策决策体制的法治建构原则
  货币政策的独立、集体、科学和民主决策是各国货币政策决策体制的法治建构原则,亦是货币政策目标制定和手段运用机制化的基本要求。其中,独立决策原则是对货币政策决策的外部影响的限制性要求;集体决策原则是对货币政策内部决策的机构、方式的程序性要求;科学决策原则和民主决策原则是相互制约的货币政策决策的价值性要求。
  (一)独立决策原则
  中央银行独立性已成为世界范围内中央银行法制的发展潮流,但如拉斯特拉指出的,“人们往往是基于货币政策实施而主张加强中央银行独立性,中央银行最后贷款人、银行业监管、管理国际储备等诸多重要职能并不在考虑范围之内。”{1}因此,中央银行独立性的核心问题是货币政策的独立决策。独立之于依附,以相对方为标准,广义上货币政策的独立决策分为相对于本国政府的独立性、相对于国内金融市场及其参与者的独立性、相对于国际金融市场的对外独立性。但是,“中央银行独立性这一命题主要相对政府(行政机关)而言的,只有这样比较才具有实质性意义”{2}。就货币政策独立决策的内容而言,包括职能独立性、组织独立性、人事独立性与财务(经济)独立性四个方面{3}。其中,职能(政策)独立性是核心,组织、人事、财务(经济)独立性则是前者的重要保障。职能独立性可以进一步划分两个方面:(1)目标独立(Goal Independence),即中央银行可以自行确定货币政策目标,其他机构无权干涉;(2)手段独立(InstrumentIndependence),即中央银行可以自主判断并动用货币政策工具以实现其目标{4}。质言之,为免于来自政治的不良干预,货币政策决策体制的法治建构须符合独立决策原则。2003年修正《中国人民银行法》第7条明确我国货币政策执行的独立性,但是没有确立独立决策的建构原则。
  (二)集体决策原则
  货币政策决策存在个体决策的首长型和集体决策的委员会型之别。前者亦称之一长型或独任型,是指货币政策决策权归某个人单独掌握的一种决策方式。首长不是万能的,建立委任链条是首长型的基础,即首长将职权委任给下级,被委任者再将职权委任给自己的下级,委任链条延伸建立金字塔的组织机构,并依据职责连带的委任要求,首长须对组织整体承担全部责任。后者又被称为合议型、集体领导型,是指货币政策由委员会集体行使、集体负责的一种决策方式。货币政策的集体决策具有以下优势:(1)货币政策的集体决策可以优化决策效果。决策成员的背景、技能、偏好差异扩大决策信息的来源,况且每个人处理信息技术不同,集体决策结合众人智慧,较之任何个体决策具有较为强大的信息处理能力,相互磨合亦是最佳的学习过程。(2)货币政策的集体决策可以减少货币政策的波动性,避免极端决策的产生{5}。集体决策需要共享信息,一致结论或多数意见形成的协商过程彼此妥协、让步,可以避免“鹰派”“鸽派”观点的极化,集体决策改变的困难亦有助保持货币政策的惯性[1]。(3)货币政策的集体决策可以分散决策的外部压力,增强决策结果的可接受性。货币政策的行使关系一国经济、社会发展的全局,影响之大、牵涉之广,不言而喻。个体决策既难以承受各方影响,做出的结果亦因个体权威不足而受到各方挑战。此外,集体决策耗时较多的常识亦在货币政策决策中被质疑。布兰德和摩根以2004年普林斯顿大学本科生为对象进行关于宏观经济决策的实验,不仅证明集体决策效果较个体决策效果要好,而且发现集体与个体制定货币政策的时滞大致相同{5}。毋庸讳言,集体决策存在“搭便车”“信息瀑布”“群体盲视”等问题{6},但可以通过集体决策的机构规模、成员组成、表决程序等设计塑造“最佳委员会”加以消弭。
  (三)科学决策原则
  货币政策理论和实证研究的进展已经形成“货币政策科学”,新兴的新古典综合学派(NewN eoclassicalSynthesis,NNS)融合新古典主义和新凯恩斯主义,总结了货币政策的八项基本原理[2]。米什金在此基础上补充一项基本原理,即“金融摩擦在经济周期中具有重要作用”,同时反思2007—2009年全球金融危机,明确指出,“来自金融危机的教训没有从任何角度侵蚀或推翻危机前发展起来的货币政策科学的九项基本原理。”{7}尽管货币政策决策绝非上述原则指引下的机械式工作,须有关人员审时度势、灵活运用于实践,但符合科学认识的客观规律是货币政策的行使依据和评价准则,货币政策决策体制应当以科学决策为建构原则。货币政策决策以信息为“神经系统”,科学决策原则要求拓展信息源及收集容量,保障信息通道畅通。货币政策决策信息不仅包括货币供应量等金融货币信息,还有诸如消费、投资、财政收支、国际收支等经济信息,因此除了金融调查、金融统计外,还应与相关宏观经济管理部门形成信息共享机制。
  上述原始数据或粗加工数据不能成为货币政策决策的直接依据,尚须专业人员对此予以科学的经济分析。定量分析是基础,为支持科学决策,既分析诸多经济金融变量的规模、变化,又分析变量之间的真实结构关系,集中体现为有关的乘数、弹性系数等。科学的经济分析还应进行政策模拟,即对货币政策的行使后果予以事先的分析判断,例如不同基础货币投放量和投放方式,对货币供应量的有效影响,及其对宏观经济的意义等,都需要专业人员的事前测算。在全面、准确、及时、有效的预测基础上,进行定性分析,并拟定各种备选方案,让货币政策的决策做到胸中有数、有的放矢。科学决策原则还要求货币政策决策主体具有专业知识和背景。“人们常常愿意将较为复杂的事项交给受过训练、有经验的,或者比我们能作出更好决定的专家去处理,以增进公共利益。”{8}伯恩斯亦将“制度及政策制定者、经理和专家的职业道德、能力和标准”的“职业特征(Professionalism)”视为“建立和维护人们对货币秩序、代理机构以及货币本身的信任”的关键要素{9}。
  (四)民主决策原则
  “赛先生”“德先生”携手而行,货币政策决策体制的建构不仅应符合科学决策原则,还应符合民主决策原则。货币政策行使具有全局性、公共性,行使效果涉及范围广、主体多,利益多元化与货币政策行使的统一性存在冲突,只有以民主机制为各方主体提供利益诉求表达,货币政策的正当性才可以获得承认。货币政策的目标法定、货币决策主体人事决定及货币政策的代议问责等均是代议机关对货币政策决策的民主控制。但是,民主决策原则不仅以宏观层面的间接民主为主要形式,还要求微观层面发展参与民主。参与民主不是一个独立的民主体制,而是镶嵌在自由主义民主的框架之中,成为专家理性的限制和补充,透过参与从而扩大政策的可接受性。依据民主决策原则,货币政策决策体制的建构应当根据不同主体的利害差异设计相应参与深度的渠道。参与货币政策决策的主体可以分为两类:(1)与决策具有过程和结果上直接利害关系的主体,例如货币政策执行主体和金融机构等直接相对方;(2)与决策没有直接利害关系,仅是具有间接联系的相关利益者(Stakeholders),甚至是基于个体的社会责任感、价值偏好和良知等希望参与货币政策的一般公众(General Public)。对于前者,可以分享决策权,即在货币政策决策机构设置兼职成员作为利害关系主体代表。兼职成员具有利益代表和专业人员的双重角色,可以吸纳不同的技术理性,实现精英决策的多元化、民主化。对于后者,无权行使决策权,但可以通过咨询委员会渠道影响决策。咨询委员会是参与中的“共和体”结构{10},以吸纳社会公众兼具理性的和感性的、先验的和经验的各类信息,形成外部民主力量对科学决策的回应与制衡。
  二、我国货币政策决策体制的法治发展与现状
  (一)我国货币决策体制的法治初建不能给市场做人工呼吸
  1983年《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》规定,理事会是中国人民银行的决策机构,同时亦明确理事会的组成、决策权配置等[3]。1984年,国务院下发的《关于国务院任免行政人员范围的通知》(国发[1984]127号)明确指出,中国人民银行理事会理事长、副理事长、副行长由国务院任免。中国人民银行理事会第一次会议于1984年1月18日在北京举行,国务院领导同志针对会议议定事项和与人民银行理事会工作的有关问题发表讲话,再次强调中国人民银行理事会是一个决策机构,明确理事会的主要任务,指出日常业务工作由中国人民银行处理,以及有关专业银行、保险公司不仅享有协商权,对于不当之处可提请理事会或报请国务院审定[4]。
  1986年《银行管理暂行条例》第7条首次以行政法规的形式规定,中国人民银行理事会为总行决策机构,承担四项任务[5]。但是,第29、35条,第42条第1款分别规定货币发行计划、信贷收支计划及各种存款的最高利率和各种贷款的最低利率须报经国务院批准[6]。换言之,《银行管理暂行条例》虽然明确中国人民银行理事会是决策机构,但因中国人民银行不是货币政策最终决策主体,理事会仅是货币发行、信贷收支、利率调整等当时货币政策的审议主体。1986年7月,中国人民银行理事会出台《关于健全中国人民银行理事会制度的若干规定》对理事会会议召开时间、主要内容、议案提交、日常机构职能、会议纪要等予以规定。因为当时计划经济体制没有实现根本性转化,理事会不具备金融独立决策的基本条件且权威性不足,到1987年理事会的运作停止{11}。
  (二)我国货币政策决策体制的法治形成
  1993年《国务院关于金融体制改革的决定》(以下简称《决定》)规定,“建立货币政策委员会,增强货币政策制定的科学性”,首次基于科学决策原则明确提出设立货币政策委员会,但未明确货币政策委员会和中国人民银行的关系。《决定》将“建立在国务院领导下,独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系”作为金融体制改革的目标之一。有“执行”而无“制定”,似可解读为中国人民银行没有货币政策的决策权。与之矛盾的是,《决定》关于中国人民银行主要职能的表述,“制定和实施货币政策,保持货币的稳定”。
  1994年《中国人民银行信贷资金管理暂行办法》第7条规定,“人民银行总行掌握货币政策决定权、货币发行权、基础货币管理权、信贷总量控制权、基准利率和法定利率调节权。”
  1995年《中国人民银行法》对我国货币政策决策体制予以重新设计。第2条中国人民银行性质和主要职责条款,第2款规定“中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理”[7],即在中国人民银行“制定和实施货币政策”之前设定“在国务院领导下”的前提;第4条中国人民银行具体职责条款,第1款第1项又规定“依法制定和执行货币政策”,即在中国人民银行“制定和实施货币政策”之前仅设定“依法”的前提,所以这些条款并未明确货币政策决策中国务院和中国人民银行的关系。第5条关于货币政策决策、执行程序条款[8],区分货币政策行使中的重要事项

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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