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【期刊名称】 《中国海商法研究》
环境保护议题:参与北方海航道治理的法律路径
【英文标题】 The issue of environmental protection:a legal path to participate in the governance of the Northern Sea Route
【作者】 刘美
【作者单位】 华东政法大学国际法学院国际法专业{博士研究生}
【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 《联合国海洋法公约》;北方海航道;环境保护;航道治理;航行利益
【英文关键词】 UNCLOS;Northern Sea Route;environment protection;sea route governance;voyage interests
【文章编码】 2096-028X(2019)02-0060-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 60
【摘要】 在各国难以就北方海航道的法律地位及管辖权达成共识的背景下,目前北方海航道的治理表现为,以《联合国海洋法公约》为基础,以环境保护为核心,以俄罗斯为主导的“半封闭式”治理。基于此,中国应当探索以环境保护为议题参与航道治理,这既契合《联合国海洋法公约》的基本精神,也符合各方利益诉求,更能迎合全球环境治理的需要。现阶段应搁置争议,立足《联合国海洋法公约》,重视环境保护与参与治理的表述自洽,以中俄互动促进多边机制的构建,以软法推动硬法生成,切实维护中国的航行利益。
【英文摘要】 At present,it is difficult for the relevant countries to reach a consensus on the issues of legal status and jurisdiction of the Northern Sea Route. The governance of the Northern Sea Route is based on the UNCLOS,the core issue is environmental protection,and Russia plays a dominant role. China should take advantage of environmental protection concerns to participate in the Northern Sea Route governance,which presents the basic spirit of the UNCLOS and the requirement of environmental conservation. Moreover,the countries can have consistent interests. To be specific,we should attach more importance to the suitable expressions of environmental protection to participate in the Northern Sea Route governance under the UNCLOS. We also ought to actively interact with Russia to build up multi-cooperation mechanism,and promote the real formation of the treaty by using soft law. Then our voyage interests can be effectively safeguarded.
【全文】法宝引证码CLI.A.1270914    
  
  2018年1月26日,《中国的北极政策》白皮书(简称白皮书)发布,提出“尊重北极国家依法对其国家管辖范围内海域行使立法权、执法权和司法权,主张根据《联合国海洋法公约》(简称《公约》)等国际条约和一般国际法管理北极航道,保障各国依法享有的航行自由以及利用北极航道的权利”。进而表达了中国依托北极航道的开发利用,与各国共建“冰上丝绸之路”的美好愿景。{1}与“一带一路”1.0版本相比,新航道具有安全、高效和环保三个显著的战略优势,大大提升中国与世界互联互通的发展效率。{2}然而,中国作为地理上的非北极国家,仅凭利益攸关方和“近北极国家”的表述,尚不足以支撑其参与北极航道治理。尽管在国内制度层面,交通运输部相继发布了《北极航行指南(东北航道)2014》和《北极航行指南(西北航道)2015》,2015年出台的《中华人民共和国国家安全法》又以法律形式再次重申了中国坚持和平探索和利用极地,维护自身利益的立场,但该诉求在国际法维度仍显薄弱,而作为全球性和跨区域性利益实现的规范化制度工具,国际法具有先天优势,是中国参与北极事务的最佳战略选择。{3}因此必须从现有的国际法框架内寻找合适的依据,在法律层面论证自身主张。笔者以北方海航道(Northern Sea Route)[1]为例,拟从《公约》角度,结合现有的航道治理实践,提出中国参与北极航道治理的具体范式,探明其参与治理的现实路径。
  一、北方海航道的现行治理模式
  根据2013年生效的《关于北方海航道水域商业航运政府规章的俄罗斯联邦特别法修正案》,北方海航道是历史上形成的俄罗斯国家运输航道,航道水域毗连俄罗斯北方海岸,包括内水、领海、毗连区和专属经济区。俄罗斯主张其为本国国内航道,并依据《公约》第234条[2]赋予沿岸国制定和执行非歧视性法律和规章以保护冰封区域海洋环境权利之规定,以保护北极海域环境,防止船源污染为名,制定了更加严格的航行管制制度,其中最为核心且争议最大的就是航行许可。俄罗斯联邦交通部于2013年出台的《北方海航道水域航行规则》要求在北方海航道水域航行的船舶事先取得北方海航道管理局颁发的许可证,对此,有学者认为该规定与国际海洋法所规定的领海与专属经济区的航行制度,以及用于国际航行的海峡过境通行制度相冲突,{4}51这亦是以美国为代表,主张北方海航道为国际航道,应确保其航行自由的部分国家所持有的观点;{5}相反,也有学者主张,基于冰封区域所制定的沿海国特别法律,不能定性为和国际法相冲突,而应视为一种特别的规定。{6}219上述观点实际反映了两重争议,一是北方海航道水域中部分海峡的法律地位,二是《公约》第234条“冰封区域条款”适用的标准。在此争议背景下,目前北方海航道的治理主要表现出以下三个特征。
  (一)以《公约》为基本法律依据
  2008年,包括俄罗斯在内的北极沿岸五国(俄罗斯、美国、加拿大、丹麦、挪威)签署了《伊卢利萨特宣言》(Ilulissat Declaration),明确以现行海洋法作为解决北极争端的基本范式,而作为北极地区最具影响力的政府间国际组织,北极理事会同样认为,《公约》是北极的基础法律框架,否定了以《南极条约》模式治理北极的思路,在此基础上,北方海航道的治理主要依据《公约》展开。从《公约》来看,除了遵循最基本的便利国际交通原则外,序言中还提及对海洋环境的保护与保全,然而作为《公约》的两项基本精神,二者却存在潜在的冲突,其中就包括对《公约》第234条的解释与适用,而正是该条被俄罗斯奉为其制定国内法并严格管控北方海航道的《公约》依据。
  尽管俄罗斯限制北方海航道自由航行的单边立法是否符合《公约》实质要求尚存争议,但至少从《公约》的字面表述来看,沿岸国除了对专属经济区的环境保护享有管辖权外,《公约》第234条还赋予了其在专属经济区的“冰封区域”内,为管控船源污染而进行单边立法的权利,实际上肯定了沿岸国对航道实施特殊管理的权利。正如学者所指出,“俄罗斯对北极航道如果一直以主权为理由进行管控,在美国等国家的反对下,这种依据让人很难信服。现在依据第234条,则找到了国际法的具体依据,成为管控北极航道的强大法理依据。”{4}299当然,这种法理依据并非无懈可击,从《公约》条款的全貌来看,第234条所在的《公约》第十二部分第一节为“一般规定”,其中第194条第4项明确要求“各国采取措施防止、减少或控制海洋环境的污染时,不应对其他国家依照本公约行使其权利并履行其义务所进行的活动有不当的干扰。”该条理应对其后的“冰封区域条款”构成限制,实际上反映出《公约》在维护航行自由和保护海洋环境上作出的平衡。然而,由于上述规定过于笼统,各国不论是强调维护海上航行自由,抑或以保护海洋环境之名行管辖权扩张之实,《公约》都为其留下了足够的解释和适用空间,这是国际条约作为各国妥协产物的天然属性,也是各国支持在《公约》框架下进行航道治理的内在成因。毋庸置疑,在今后的相当长时期内,《公约》仍将是各国主张或实际参与治理北方海航道的基本法律依据。
  (二)以环境保护为主要议题
  对于北方海航道中海峡的法律地位,各国争议不断,尤其是美俄之间,美国作为海洋强国,基于本国航行的需要,历来强调航行自由,而俄罗斯为避免航道的竞争性或排他性被其他国家攫取,不得不从自身利益出发,试图通过改变航道的公共属性来实现和扩大自己的利益,确保自身安全。{7}833整体来看,一方面,各方在北方海航道的属性这一核心问题上难以达成一致,而另一方面,北极海洋环境问题却日益凸显,对北极海洋环境的治理迫在眉睫,将北极环境治理置于全球治理的背景之下,在现有的国际法体系内解决北极问题的做法已经被各国接受。{8}
  作为北极地区最重要的政府间组织,北极理事会在吸纳“北极环境保护战略”的基础上,将其职能范围从北极环境治理延伸到社会和经济领域,在强调环境保护为其核心事务的基础上,积极推进北极地区的可持续发展。在此基础上,北极理事会2004年出台了北极海洋战略计划(Arctic Marine StrategicPlan),开启了关注和参与北极航运治理的进程。另外,北极理事会与国际海事组织(简称IMO)合作,以IMO制定的船舶安全和污染防止公约为基础,出台了《北极海域石油运输指南》《北极冰覆盖水域船舶操作指南》等,同样是围绕航道水域环境保护议题的展开。除此之外,主张依据IMO制定的《1973年国际防止船舶造成污染公约》及其1978年议定书和6个附则(MARPOL 73/78),在北极地区划定特别敏感区域的观点也持续发酵。{9}可见,无论是北极理事会还是IMO,其参与包括北方海航道在内的北极航道治理的模式,均以环境保护为初衷,围绕着航道水域的环境治理展开。基于现实考虑,该模式并不难理解,以政治性条约构建北极航道的法律秩序费时费力且通过和生效具有不确定性,而在环境保护等“低政治”敏感度领域展开立法具有很强的可操作性和预期性,{10}这是国际组织在北极航道治理上作出的一致判断。同样,作为北方海航道的实际治理主体,俄罗斯国内立法和实践也是以《公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”为国际法依据展开,其中尤其重视对《公约》第234条的引证和论述,事实上,俄罗斯通过设置环境保护的议题,借助《公约》实现了北方海航道治理权限的扩张。
  (三)以“半封闭式”治理为主要模式
  “海洋无论如何不能成为任何人的私有财产,因为自然不仅允许而且强制人们共同使用。”{11}《公约》很大程度上明确了海洋的公共属性,仅在有限的范围内满足了沿岸国适当的主权和管辖权要求,沿岸国基于海洋保护而制定的规则不能妨害基本的通行权利。{12}按照国际法基本原则,国家不能以国内法为理由违反或规避国家应尽的条约义务。北方海航道水域作为海洋水域的一部分,其治理应当适度,不应对航行自由造成过度限制,也不应违反沿岸国根据《公约》应当承担的义务。然而,《公约》第234条“冰封区域条款”作为俄罗斯扩张管辖权的依据,极易被滥用,根本原因在于冰封区域的划定由沿海国自主决定,而非取决于任何国际组织,{13}124这就导致目前北方海航道的治理表现为,在俄罗斯单方主导下,采取“半封闭式”的治理模式。
  在过去的很长一段时期内,俄罗斯实际上“包办”了北方海航道治理工作。在航道治理的制度供给方面,俄罗斯通过援引《公约》第234条获得了更大的立法自主权。现行北方海航道管理主要依据2013年生效的《关于北方海航道水域商业航运政府规章的俄罗斯联邦特别法修正案》及与其配套的《北方海航道水域航行规则》,主要包括:其一,规定北方海航道水域限于俄罗斯专属经济区;其二,北方海航道航行的船舶,由审批制改为许可证制,并明确了具体的许可条件;其三,对强制破冰船服务规则进行了相应修改;其四,规定在船长具备冰区航行经验的前提下,可不接受强制引航等。该法相较于之前的航道管理规定稍显宽松,但仍然延续着以俄罗斯国内法治理航道的“封闭”模式。实践中,由于北方海航道位于俄罗斯的专属经济区内,其他国家和国际组织不可能介入其具体事务,因此难以实际参与治理。
  但是随着IMO《极地水域船舶航行安全规则》(简称《极地规则》)出台并生效实施,北方海航道治理在制度层面有了突破性进展,该规则实际上打破了北冰洋沿岸国家基于主权所构成的封闭型管辖模式,一定程度上排除一国单边立法和国际习惯的确立形式。{14}似乎由于《极地规则》对北极航道国家具有拘束力,俄罗斯很难再以北极环境特殊为由坚持其与该规则相冲突的船舶环保立法。{15}121然而,《极地规则》不能排除《公约》第234条授予冰封区域沿岸国的立法权限,而且从沿岸国的立场来看,其更倾向于以《公约》为框架构建航行规则,毫无疑问,《公约》的概括授权对其更有利,留给其施展的空间也更大,更何况事实上俄罗斯长期秉持国内法优先于国际法的理念。因此,可以预见,在今后相当长一段时期内,俄罗斯国内法仍然会在北方海航道治理方面发挥主导作用,即“半封闭式”的治理模式仍将存续。
  二、以环境保护为议题参与北方海航道治理的优势
  北方海航道治理归根结底是海洋问题,化解各方争议有赖于《公约》,管辖权之争事实上可归结为《公约》解释和适用的争议,其中就包括俄罗斯援引《公约》第234条对北方海航道的治理是否超出该条款授权范围,背离了该条仅为海洋环境保护而给予沿岸国特殊立法权的初衷。应当承认,《公约》第234条为俄罗斯治理航道提供了更加可靠的国际法依据,进而对其他国家在北方海航道的通行造成了极大限制。但与之同时,俄罗斯基于环境保护对北方海航道实施严苛治理的思路,亦可以转换为中国参与治理北方海航道的理论连结点,成为非北极国家突破地理劣势的国际法依据,即围绕《公约》保护海洋环境的基本精神,以环境保护为议题,表述中国利益尤其是航行利益。
  (一)符合《公约》的基本精神
  正如《公约》序言所说,“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的,有必要作为一个整体来加以考虑。”海洋问题之所以必须视为一个整体来处理,主要归因于其在地理上互联互通,尤其是海洋环境问题,任何局部的海洋污染都有可能造成一系列连锁反应,对更广阔的水域造成危害。海洋生物的养护、脆弱的海洋生态系统保护以及海洋污染的防控,本质上是多边问题。{16}因此,对于近北极国家而言,基于海洋环境整体性和共同保护主张参与北方海航道的治理,具有《公约》上的理论基础。
  其一,《公约》强调海洋环境的保护。基于海洋环境问题具有地理上的跨界性、时间上的跨度性、损害上的累积性和影响上的不可逆转性等特点,{17}《公约》对海洋环境保护给予了高度重视。某种程度上,其“限制、改变和超越”了主权概念,并提出对于资源的主权权利,要服从资源保护、环境保护。{18}以《公约》第234条“冰封区域条款”为例,其制定的初衷是保护北极地区的海洋环境,防止人类活动对该地区脆弱的海洋环境造成污染,尽管该条款仅赋予沿海国制定和执行法律规章的权力,但不可否认,该条款仍然要服从于《公约》序言中所称的整体考虑原则,海洋作为一个互联互通的水域,无论其主权归属如何,至少在海洋环境保护上,其关涉全人类的共同利益。
  其二,《公约》强调海洋环境的协同治理。一方面,如同“冰封区域条款”所规定,《公约》赋予了沿岸国治理海洋环境的权力,实际上更是一种义务,要求沿岸国为保护海洋环境采取适当的行动;另一方面,《公约》认为海洋问题是一个整体,事关海洋秩序,也牵涉到各国的切身利益。海域有权属划分,但是海洋环境治理却需要全人类共同应对,各国既有治理本国管辖范围内海域的权力和义务,也应当承担起《公约》项下海洋保护的责任,尤其是在冰封区域水域的治理方面,基于海洋环境污染可能造成的重大且不可逆转之损害,更需要世界各国共同参与,协同应对。实际上,《公约》提供了一个良好的开端,或称之为伞状协议,在此之下,更加详细的国际规则和标准得以制定,{19}由此,尽管《公约》第234条并未给予沿岸国之外的国家参与治理北方海航道的权限,但从海洋环境整体保护的需要上看,在该条款未排除近北极国家参与环境治理的语义下,只要无害于沿岸国的主权行使,近北极国家有权以保护整体海洋环境为契机,参与航道水域保护与治理,该路径可以实现与《公约》表述的自洽。
  (二)便于协调各方利益
  域外国家欲参与北方海航道的治理,关键取决于相关议题是否符合俄罗斯的利益诉求。首先,俄罗斯作为目前主导

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【注释】                                                                                                     
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