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【期刊名称】 《人民司法》
关于审理涉及农村土地承包纠纷案件司法解释的理解与适用
【作者】 辛正郁【作者单位】 最高人民法院
【分类】 土地法【期刊年份】 2005年
【期号】 9【页码】 18
【全文】法宝引证码CLI.A.1184821    
  
  为积极应对涉及农村土地承包纠纷案件出现的新情况,贯彻落实农村土地承包法等相关法律规定,依法保护农民的土地承包经营权、促进农业生产发展、维护农村社会稳定,也为了给人民法院处理相关纠纷案件提供更具操作性的依据,确保司法的严肃性和统一性,最高人民法院审判委员会于2005年3月29日第1346次会议通过了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》),于2005年9月1日起施行。《解释》的公布实施,对依法保护农民的土地承包权益,规范人民法院审理相关纠纷案件的司法实践,具有十分重要的意义。{1}
  一、受理与诉讼主体
  土地补偿费分配纠纷属于民事争议。
  对土地补偿费分配纠纷是否应纳入民事诉讼范畴,审判实务中的争论较大,这在最高人民法院相关庭室对下级法院所作的答复中亦有体现。这些答复或者复函虽然不是司法解释,但在下级人民法院的司法实践中,其各自的影响却是客观存在的。
  《解释》将土地补偿费分配纠纷纳入民事案件受理范围的考虑,主要有以下几点:1.围绕征收行为的合法性或者征收补偿标准产生的争议,不属于民事诉讼范畴,自不待言。但在判断土地补偿费分配纠纷是罚可以纳入民事诉讼范畴的问题上,尚需考察争议主体是不是处于平等地位的民事主体。不能因此类纠纷可追根溯源至征收行为,就简单认定其不属于民事纠纷。2.土地补偿费的补偿客体(或者说对象)是经征收而消灭的集体土地所有权。集体土地所有权经过征收而归于消灭后,必然要求土地补偿费的受益主体是丧失集体土地所有权的农民集体。只要承认集体土地所有权是一种所有形式较为特殊的私权利,就不能否定作为所有权主体的农民集体的受偿主体地位。农民集体是一个集合概念,它是由众多自然人——集体经济组织成员所组成。在此基础上,我们可以认为土地补偿费的受益主体是该集体组织内所有的成员,这无疑也是“农民集体所有”中蕴藏的民法内涵所在。3.“农民集体所有”的题中应有之意和终极关怀所在,就是使集体土地所有权真正成为惠及其所能达的最基层(农民)的实实在在的利益。而实现这一目的的途径之一就是前所述及的“分配”。此种“分配”虽发生在集体经济组织内部,但随着土地承包经营权私权地位的确立,集体经济组织成员与集体经济组织之间的关系也就由传统的一元走向了多元。与此相适应,民法的调整领域也逐渐发生了变化,即由一般调整组织的外部关系向对组织内外关系进行全面调整的方向发展。{2}那种仅以纠纷发生于组织之内外关系作为衡量争议主体是否处于平等地位的观点,是站不住脚的。土地补偿费分配牵涉的是为数众多但各自独立的私权,由此引发的争议亦系私益碰撞所致。当事人之间虽然具有某种外在的不平等性,然究其实质仍属平等民事主体。对相关争议,人民法院应当作为民事案件受理,否则当事人的合法权益再无救济途径。因为这种“分配”行为,并不具有可诉的行政行为性质。离开民事诉讼制度的保障,作为集体土地所有权权利主体的农民集体的私利益就无法实现,作为集体经济组织成员的农民个体的权益必然沦于无从救济的危殆境地。
  关于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起的民事诉讼人民法院应否受理的问题,《解释》作出第1条第2款规定的理由是:1.从民事诉讼层面说,诉权以具体的纠纷为前提,但有了具体的纠纷,当事人并不必然享有诉权。如果民事诉讼法将某类纠纷排斥于民事诉讼救济途径之外或者设置了纠纷解决的前置程序,则当事人就不享有诉权或者诉权受到了限制。尽量拓宽法院受理民事诉讼的范围,为诉权之行使提供强有力的支持,无疑是不应受到怀疑的。但离开制定法对法院受案范围的规定,片面强调扩张的观点,也是不正确的。不同纠纷交由不同途径解决——尤其是那些制定法明确规定的,不仅仅是纠纷性质决定的,更是制定法在特定阶段考量纠纷解决成本、效果之后的客观选择。2.本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地权利的保护目的,是通过切实落实农村土地承包法第十八条和第十九条确定的家庭承包原则和程序来实现的。其结果体现在农村土地承包合同的签订。而具体指导农村土地承包合同的签订,属于农村土地承包法第十一条规定的由相关行政主管部门负责的本行政区域内农村土地承包及承包合同管理工作范围之内。在此之前,此类纠纷还不具有民事纠纷的可诉性。根据民事诉讼法第一百一十一条第(三)项之规定,此属依照法律规定应当由其他机关处理的争议,人民法院应当告知其向有关机关申请解决。
  与农村土地承包仲裁的协调。
  仲裁法第七十七条将劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷仲裁,排除在“一裁终局”制度模式的适用范围之外。其根本原因在于,这两类纠纷涉及的利益群体在立法政策层面存在特殊考虑和保护的必要性,而一裁终局的纠纷解决模式对此必要性显然不能提供基本的制度保障。所以,家庭承包合同当事人若依据仲裁法规定,约定发生一裁终局效力的仲裁协议,则属无效。结合农村土地承包法第五十一条第二款以及第五十二条的规定内容看,该法确立的仲裁管辖和司法管辖的关系是:或裁或诉、裁后再诉。二审终审。从体例解释的层面看,这两条涵扩于整部法律的第四章(争议的解决和法律责任),所以前述之裁诉关系模式不仅适用于家庭承包纠纷,也适用于其他方式承包纠纷。其用意在于通过拓宽仲裁管辖的纠纷范围以及纠纷解决方式的选择幅度,最大限度地拓展土地承包经营权人的权利救济途径。然而,尽管仲裁法只将家庭承包纠纷排除于商事仲裁范围之外的主要原因之一在于当时的其他方式承包还不普遍,尽管农村土地承包法将其他方式承包纠纷与家庭承包纠纷一并规定为可以申请农村土地承包纠纷仲裁机构仲裁,但体现效率优先原则的其他方式承包中并不具有仲裁法第七十七条作出排除性规定的特殊情形。所以应当认为,其他方式承包纠纷当事人可以选择商事仲裁或者农村土地承包仲裁。据此,在理解《解释》第2条第3款“当事人对仲裁裁决不服并在收到裁决书之日起30日内提起诉讼的,人民法院应予受理”的规定时,应当注意,如果属于其他方式承包当事人对商事仲裁裁决不服提起诉讼,应不予受理。
  仲裁法项下仲裁管辖权的行使,须以当事人自愿达成仲裁协议为依据。而从农村土地承包法的规定看,这一前提在农村土地承包纠纷仲裁中是不存在的。也就是说,即使当事人没有达成仲裁协议,其亦可将争议提交农村土地承包仲裁机构。但若一方当事人申请仲裁而另一方当事人提起诉讼,基于仲裁管辖与司法管辖的不同性质,前者以当事人自愿接受为前提,在另一方当事人不愿接受仲裁管辖的情况下,受诉人民法院应当依法受理选择诉讼一方当事人的起诉。为避免管辖冲突,人民法院应当书面通知相关的农村土地承包仲裁机构。如果当事人已经应裁并作出答辩,则表明其同意接受仲裁管辖,相应仲裁机构对纠纷已经具有了管辖权。在此期间当事人又提起诉讼的,人民法院应当不予受理。已经受理的,应当驳回起诉。
  是否达成仲裁协议,取决于当事人的意思自治。一旦存在,则应肯定其在当事人之间的约束力。否定这种约束力,也就否定了土地承包合同或者土地承包经营权流转合同作为民事合同的本质特征。而尊重这种约束力,不会构成对立法目的以及程序正义的违反。此种情况下,一方当事人向人民法院起诉的,应当按照最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第145条至第148条的规定处理。
  农户代表人诉讼。
  简而言之,《解释》第4条规定农户代表人代表农户进行诉讼的目的是,坚持农户的诉讼主体地位,方便当事人行使诉权。但在理解农户代表人诉讼中,需要明确的问题有三个:1.农户代表人并非诉讼当事人。其与所代表的农户是不同的民事主体,在农户才是当事人的诉讼程序中,农户代表人不具有诉讼当事人的地位。2.农户代表人与民事诉讼法第五十四条和第五十五条规定的共同诉讼的诉讼代表人并非同一含义。民事诉讼法中代表人诉讼的核心含义是,一方当事人人数众多时(确定或者尚未确定),由这一方当事人推选代表人代表该方为诉讼行为。在诉讼机理上,它以共同诉讼为基础,代表人是身处己方的当事人之一,被代表的人也是案件的当事人。而在农户与相对方的诉讼中,农户一方只有一个当事人,即其自身,农户代表人在诉讼中则不具备当事人地位。换言之,此时不存在“当事人一方人数众多的共同诉讼”。3.农户代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,进行和解,是否必须经其他家庭成员同意的问题。《解释》第4条对此并没有作出规定,主要考虑是这样规定的实际意义并不很大。首先,民事诉讼法项下代表人诉讼制度中,有必要作此规定的原因在于,代表人与被代表的当事人虽属同一方当事人,但各自仍然具有相对独立的利益需求。换言之,他们的利益是可分的。在该利益集团中,并不存在牢不可破的共同利益。对诉讼代表人之代表行为实施有效的监督和制约,对维护人数众多的一方当事人利益而言,关系尤巨。但在农户代表人诉讼中,代表人与其他家庭成员是基于血亲或者姻亲等原因构成农户,他们之间存在坚固的信赖基础和共同利益,代表人的个人利益与农户的团体利益同其命运。我们没有充分和现实的理由怀疑农户代表人是否会站在整体的角度,争取最大化的诉讼利益。因此并不存在确立克制其恶意损害其他家庭成员利益之监督机制的必要。再者,农户成员并非此诉讼中的当事人,所以农户代表人代表的只是农户,而不是农户成员。最后,农户成员可能由于外出务工、学习、入伍等各种原因不在农户所在地生活,如果要求农户代表人的诉讼行为须经其他家庭成员同意,无疑将导致该诉讼进程的拖延。所以说,《解释》第4条确立的农户代表人诉讼是在民事诉讼法规定和民事诉讼理论基础上,充分关注农村土地承包纠纷实际情况的产物。
  二、处理家庭承包纠纷案件应当注意的几个问题
  违法收回、调整承包地以及承包方弃耕、撂荒承包地纠纷的处理。
  民法对私权提供保护的立场肇始并滥觞于物权,因而其对物权的保护也是最为彻底和坚决的。物权受到侵害之后,如果没有物权请求权须臾不可分离的救济,物权之圆满就无法实现。作为用益物权之一种,土地承包经营权之意义,不仅仅在于对土地的占有、使用和收益的权利内容,更重要的是通过对权利人占有、使用和收益土地权利的保护,体现此种权利的基本生活保障功能。所以相比其他种类的用益物权,对土地承包经营权所提供的救济途径和力度恒无理由为弱。发包方违反农村土地承包法收回、调整承包土地,侵犯了土地承包经营权人的权利客体,构成对土地承包经营权最直接的侵害。土地承包经营权人有权基于物权人的身份选择物权的保护方法。至于发包方是否已经就标的物另行设立了承发包关系,对其侵害行为的成立不生影响。此外,土地承包经营权是权利人赖以生存的根本,尊重和维护土地承包经营权、对其权利受损状态的坚决矫正,在现实国情下仍然具有绝对的现实意义。在比较土地承包经营权人与他人利益的时候,必须维护前者的利益。基于此,《解释》第6条第1款规定,对承包方要求返还承包土地的诉讼请求,应予支持。但应当注意一个问题,家庭承包土地的承包经营权自承包合同生效时设立,并不以登记为生效要件,所以发包方违法收回、调整承包地后,与他人另行订立承包合同将该土地发包的,承包方所请求的损失赔偿应当以当事人具有过错为原则。除非承包方能够证明他人有过错,否则承包方的损失仅应由发包方负赔偿之责。
  对涉及承包方弃耕、撂荒承包土地纠纷的处理,需明确以下三个问题:1.承包方弃耕、撂荒承包地有其深刻复杂的背景,从农村土地承包法对承包方承包土地的保护规定和维护土地承包经营权人利益的考虑出发,弃耕撂荒承包地的承包方要求返还承包地的诉讼请求,亦应予以支持。2.从土地管理法确立的耕地保护的立法政策出发,地尽其用、维持土地的农业用途也是承包方的法定义务。这一点在农村土地承包法第十七条第(三)项规定中也有体现。不论其出于何种原因弃耕、撂荒承包土地,均属对法定义务的违反,其主张弃耕、撂荒期间损失的赔偿,就没有合法依据。发包方虽然不得收回承包土地,但其本着发挥土地利用价值的角度,采取措施避免土地荒废带来的损失,具有合理性。但必须明确,在权利人(承包方)要求返还的时候,应当返还。
  土地承包经营权流转纠纷处理中应当注意的问题。
  1.因承包地收回导致的流转价款支付纠纷的处理。
  适用于《解释》第9条规定的流转形式,只是土地承包经营权权利主体未发生变更的流转,如转包、出租。发包方根据农村土地承包法第二十六条规定收回承包土地时,原已设定的土地承包经营权与发包方享有的集体土地经营管理权发生混同,即归属于发包方一人。现在的问题是,如果认为原作为流转基础的土地承包经营权不存在了,如何保护业已设定的土地承包经营权流转关系中的相对方的利益。依据物权法原理,一物之上如果发生所有权与其他物权的混同,该其他物权消灭。但这也有例外,即本应消灭的物权已为第三人的权利标的时,即使发生同一物上所有权(表现在承包土地上可以认为是集体土地的经营管理权)与该其他物权的混同,该其他物权亦不消灭。{3}由是可知,基于该权利原已设定的流转关系中的权利义务仍然存在。此外,仅以债权让与或者债务承担等原理理解《解释》第9条规定的依据,显然是不全面的,民法中的契约承担可资借鉴。契约之承担是一种糅合债权让与、债务承担以及当事人地位移转之准物权行为,按其性质为处分行为,而非负担行为,故应与契约承担之原因行为加以区别。{4}契约承担发生后,承担者(发包方)承受原承包方在流转合同中的整体法律地位,享受其权利,负担其义务。《解释》第9条的规定正是基于此种考量。应当注意的是,该条虽然是从正面对发包方取代原承包方地位收取流转费用所作的规定,但其意旨更在于,发包方必须承受原已设定的土地承包经营权流转关系,不得擅自变更或者解除。
  关于《解释》第9条规定的学理基础,尚有以下两个问题应当明确:(1)不能以“买卖不破租赁”作为解释依据。买卖不破租赁之成立要件之一就是,出租人将租赁物之所有权(本例中为土地承包经营权)让于第三人。权利之让于是指一切权利人经由法律行为转让权利的情形,包括买卖、赠与、互易、出资以及遗赠等。而发包方依据农村土地承包法第二十六条规定将土地承包经营权集于一身,同其与承包方之间通过法律行为移转土地承包经营权的情形是不同的。(2)在继续性债之关系存续期间发生契约承担的,承担人一般仅对契约承担后所发生的义务负承担之责。契约承担之前,因原承包方的原因产生的损害赔偿(如瑕疵担保),应由原承包方承担。
  2.认定土地承包经营权转让合同的效力应进行具体分析。
  根据农村土地承包法第三十四条以及第三十七条规定,以转让方式流转土地承包经营权是承包方依法享有的权利;承包方采取转让方式流转土地承包经营权的,应当经发包方同意。但应须看到该第三十七条规定的目的,并非限制土地承包经营权人的流转自主权,而是充分保护承包方的权益,其立法本意应当是:鉴于家庭承包方的普遍弱势地位(表现在经济上、风险判断和防御上以及法律意识上等方面),以及土地承包经营权对其基本生存的重要意义,在充分保护土地承包经营权人流转自主权的同时,有必要通过合理的外界帮助(发包方同意),为其利益保护作出更加细致的考虑,达到保护土地承包经营权人合法权益、促进农业农村经济发展和农村社会稳定的立法宗旨。
  基于此种考虑,《解释》第13条规定,发包方无法定理由不同意或者拖延表态的,不影响土地承包经营权转让合同的效力。发包方不同意土地承包经营权转让的法定理由主要是:承包方尚不具有稳定的非农职业或者稳定的收入来源的;转让合同存在强迫签订的情形;改变了承包土地的农业用途:受让方不具有农业生产经营能力等。至于流转的期限超过了承包期的剩余期限的问题,则属于超出部分无效,而非整个转让合同无效的理由。《解释》实际是运用了立法目的解释的方法,其规定与农村土地承包法是一致的。
  3.家庭承包方以土地承包经营权设定抵押的行为无效。
  抵押权作为担保物权,依物权法定原理,抵押担保物的范围亦应遵从法定。土地承包经营权在性质上实为集体土地使用权,根据担保法第三十七条第(二)项和第三十四条第(五)项规定,除了依法经发包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用权外,集体土地使用权不得抵押。而农村土地承包法对家庭承包方是罚可以采取抵押方式流转其土地承包经营权未作规定,但这不是无意的疏漏,更不是意在将其划入“等内等”而列入“其他方式”。其顾虑在于:抵押权实现时将有可能导致土地承包经营权人丧失这项极为重要的权利和基本生活保障,从而沦为失地农民。这不仅是社会问题,更有可能演化为政治问题。基于此种考虑,《解释》第15条规定以土地承包经营权进行抵押的,应当认定为无效。
  4.情事变更原则在流转价款纠纷案件中的严格适用。
  情事变更原则是指,法律效力发生原因之法律要件(法律行为或其他法律事实)之基础或环境之情事,因不可归责于当事人之事由,致有非当时所得预料之变更,而使发生原有效力,显有背于诚信原则(显失公平)时,应认其法律效力有相当变更之规范。{5}在中央出台一系列惠农政策之前,土地承包经营权的流转大多为零流转价款或者负流转价款(俗称“倒贴皮”、“倒贴水”)。随着农业税减免力度加大、进程加快以及农业补贴政策的贯彻落实,继续履行原来的约定,在当事人之间无疑造成了显失公平的后果。而这是由于国家基本农业政策的重大调整所致。对于流转合同而言,属于订立当时的基础或者环境,因不可归责于当事人的事由发生的非当初所能预料的变更。可以预见,此类纠纷在今后一段时期内极有可能大幅度增长。虽然基于种种考虑,合同法未规定情事变更原则,但这类情形显然不属于立法者当时考虑的情形。此中之“显失公平”极具代表性,如不设置相当规则予以协调,其后果就无法排除。换言之,不确立一定的协调原则,土地承

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