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【期刊名称】 《福建政法管理干部学院学报》
我国彩票业的法律规制初探
【作者】 侯汉杰【作者单位】 暨南大学法学系
【分类】 其他【中文关键词】 彩票;规制;问题;原则;措施
【期刊年份】 2000年【期号】 1
【页码】 34
【摘要】

通过发行彩票向社会募集资金,是当今世界各国发展社会公益、福利事业共同采用的手段,而且大多数国家,尤其是西方发达国家,都通过彩票立法将彩票业纳入法制化管理的轨道。藉此,本文结合西方国家管制彩票业的法律举措,对我国彩票市场的发展现状进行了介评,指出自1987年我国彩票业诞生以来,彩票的发行、销售、资金使用、开发、监管等方面出现了一系列的问题,由此,文章对症下药,为实现我国彩票业的规范化发展提出了相应的法律措施。

【全文】法宝引证码CLI.A.1149524    
  
  彩票的产生具有悠久的历史,据载起源于古罗马宫廷游戏以及古希腊确定法庭陪审员资格的程序。至18世纪初,彩票在欧美国家得到迅速普及,各国政府通过发行彩票向社会募集资金,使之成为各国发展社会公益、福利事业、增加政府税收的一种重要手段,时至今日,全世界有140多个国家和地区都发行彩票,彩票业已成为世界第六大产业。1987年7月27日,随着第一张福利彩票在河北省石家庄市售出,标志着我国彩票业的诞生。经过十多年的尝试和探索,我国彩票业得到了迅速发展,但是亦出现了许多需要高度重视的问题,彩票市场出现了一些严重的混乱,甚至在个别地方为此诱发了社会动荡,探究其因,主要是缺乏相关的法律规制,我国彩票走的是先发行后立法的道路,至今没有《彩票法》,连专门的彩票行政法规也尚未出台。在此情形下,我们要深入浅出研究我国彩票业的发展状况,认真借鉴国外彩票管理的法律经验,采取相应的措施,切实加强对我国彩票业的法律规范。
  一、西方国家管制彩票业法律举措
  发行彩票的西方国家都制定了彩票法,依法管制彩票。例如,在美国,彩票立法由各州自行制定,较著名的有纽约州、肯塔基州、路易斯安那州、新泽西州和加利福尼亚州的彩票法,在日本有《中彩金付票证法》,在英国有《1993年国家彩票业法》,在法国有《取缔随机性游戏法》,在瑞士有《彩票与职业赌博联邦法》,等等。他们通过这些彩票立法确保彩票作为筹资的一种有效手段而由政府控制,从根本上杜绝了彩票业中可能出现的贪污舞弊、中饱私囊的漏洞和弊病。这些国家彩票法的具体法律条文虽有许多不同,但其在管制彩票业的主要法律措施却是一致的。
  (一)具体规定了彩票发行的审批权和审批程序及其部门。日本彩票法规定实行地方政府与中央政府两级管理体制,即发行彩票的各个地方政府必须将发行彩票的议案提交各地方议会讨论,议案通过后再向中央政府申请。法国彩票法把发行传统彩票和六合彩分别授权给退伍军人协会、国家彩票和六合彩公司(1991年该公司更名为法国国家游戏集团)控制。丹麦的彩票法规定发行彩票需要经过司法部门审批。瑞典制定的彩票法规定彩票经营权属于政府,由政府财政部主管彩票业。
  (二)详尽规定了彩票管理机构的设置。西方各国在彩票主管机构的设置上,大体上可归纳为三类:第一类是由政府所属的有关部门主管,如西班牙的财政经济部,美国、德国、澳大利亚各州政府的彩票委员会或彩票组织。美国纽约州彩票法规定,州彩票委员会由州政府设立,州长直接任命委员会成员。彩票委员会必须定期向州长、州财政部和立法部门汇报彩票的经营情况、彩票收入情况、经营开支及彩票收入的使用情况等。第二类是由国营的彩票公司或政府授权的私营公司负责,如加拿大有五家省级彩票公司、新加坡的博彩有限公司、巴拿马的彩票公司。第三类是由政府指定的中央银行或专营银行主管,如日本的第一劝业银行、巴西的联邦银行。
  (三)规定了彩票零售商的营业许可证发放程序和佣金。加拿大各州的彩票法规定,供销商必须向州立彩彩公司提出申请,彩票公司负责了解和掌握申请人的经营情况,交纳税收等情况;供销商不得擅自转让零售权;不得将彩票售于未满18周岁的未成年人。在美国,规定任何单位销售彩票应经州彩票委员会批准,对彩票代销商资格的认定,其经营条件、经营地点、信誉、财务与纳税情况、市场因素都有明确与严格的规定:彩票销售商不得超越合同在合同规定以外的地区出售彩票;不准在休息场所出售彩票,不得将彩票作为促销手段赠与客户,不得向18岁以下的人出售彩票。日本彩票法严格禁止特定的团体如教育机构及宗教组织等利用彩票牟利。
  (四)严格规定了彩票收入的分配和使用原则。对于彩票销售收入或净收入,西方各国彩票法都规定存入政府指定的彩票基金帐户,便于政府实施监管,不仅如此,各国彩票法还明确规定了彩票收入的使用方法和使用范围,有的规定直接投资于社会公益项目中,有的规定以纳税的方式,或者以上缴国库或财政的方式,或者兼而有之的方式实施彩票的公益性目标。例如在美国,彩票公司年销售收入的35%及以上应上缴各州财政部,用于各类公益项目。加利福尼亚彩票法规定,彩票收入只能用于发展本州的教育事业;在日本,用于公共事业建设的投入应占彩票总销售收入的41.2%以上;在澳大利亚,34%的彩票销售收入向州政府缴纳税金。各国为保证彩票销售收入的使用目标的实现,相应设计了保障措施—审计、监督。例如在美国,来自立法机关的查帐员对彩票公司财务帐簿与记录进行查帐,查帐必须在公司的一个财政年度结束后90天内完成;在法国,国家游戏集团应接受审计法庭、行政法庭、法国内政部的检查、稽核。
  (五)有关彩票的各项具体规定。包括彩票发行的目的、彩票业的各种管理制度、协调关系、纠纷仲裁、财会审计以及对主办单位工作人员的法律要求、法律责任等。卧槽不见了
  二、我国彩票业的发展概况及存在的主要问题
  要使我国彩票业走上法制化的发展轨道,首先应全面、客观地总结分析我国彩票业的发展现状以及所存在的主要问题。
  彩票在解放前的中国就已存在,不过它同那个时代一样声名狼藉。建国后人们自然一直将之与盗、匪、赌、娼等现象排列在一起,作为旧社会丑恶的见证。又由于姓“资”姓“社”的鸿沟,当彩票业在全世界大多数国家里蓬勃发展的时候,我们却“禁”而远之。直到1986年,当时的民政部部长崔乃夫有鉴于中国发政福利资金的极度缺乏,在考察国际惯例后提出发行中国社会福利有奖捐券(福利彩票)的设想,得到党中央、国务院的批准。1987年6月3日,中国社会福利有奖募捐委员会(简称“中募委”)成立,其办事机构为中国社会福利有奖募委员会办公厅,设在民政部。当年第一张福利彩票诞生,并在河北、江苏、福建、山东、湖北、黑龙江、上海、天津、河南省洛阳市等十个省市发行。目前,社会福利奖券发行已遍及全国各省、自治区、自辖市和计划单列市。十多年来,全国累计销售社会福利彩票已达230亿元,其发展速度远远超过世界彩票业第年15%左右的增长速度,并共筹社会福利资金73.7亿元,已投入使用52亿多元,资助各类福利项目7.3万多个,是同期各级财政对福利事业基建投入3.87倍,大大缓解了国家财政在社会福利、公共事业投入不足的矛盾。
  我国体育彩票开始于1984年,继福建省发行体育设施彩票后,一些省市相继发行地方性体育彩票,为省内体育活动和体育场地、设施的建设筹措资金。到1993年,全国有20多个省、市发行20余种各类体育彩票;国务院也先后批准发行了第十一届亚运会、民族运动会、城市运动会、东亚运动会、全国运动会以及足球等体育阶段性彩票。94年3月,经国务院年终奖,由国家体育总局(原国家体委)统一管理全国的体育彩票发行工作。为避免体育彩票发行的混乱局面,我国体育彩票目前仅限于在广东、上海、海南、福建、江苏、湖南等6省市发行。截至1998年,国务院已正式批准发行62亿元体育彩票,所筹资金为举办大型国际和国内比赛、建设体育场馆设施和体育扶贫等提供了大量的补充资金。
  经过十余年的尝试和实践,我国彩票业已实现了初步发育,其巨大的经济效益和社会效益已深入人心。同时,主管部门为规范其发展,早在1987年中募委就拟订了《中国福利有奖募捐委员会章程》和《发行社会福利有奖募捐试行办法》,民政部于94年底通过了《中国福利彩票管理办法》、98年9月发布《中国福利彩票发行与销售管理办法》,98年9月1日,国家体育总局、财政部、中国人民银行联合下发了《体育彩票公益金管理暂行办法》,国务院先后发出了《关于进一步加强彩票市场管理的通知》,中国人民银行亦下达过有关文件。这些规章和通知对我国彩票业的规范发展起了较大的积极作用,但由于我们的彩票业尚处于幼年期,而且上述部门文件、政策不仅法律层次低,并且大多是属于应急而制,所以不可避免地使我国彩票业出现了一些问题,一些违反现行法规的行为也未得到及时有效的纠正和制止。早在94年国家体委主任伍绍祖在一次讲话中,就体育彩票发行中的不足,指出存在滥、乱、摊、差、低五个问题。多年过去了,这种状况不仅无多大改观,反而还演绎出一些新的问题,不得已,中国人民银行于今年年初连续发出《进一步加强彩票市场管理的通知》、《严禁非法发行彩票的通知》。具体而言,我国彩票业目前主要存在以下问题:
  (一)未经国务院批准,滥发彩票。当今世界上流行的彩票,主要有:传统抽奖彩票、即开型彩票、乐透型彩票、数字型彩票、体育彩票等。其中前二者属于被动型彩票,后三者属于主动型彩票。我国目前经国务院批准全国发行的彩票只有民政部组织发行的中国福利彩票和由国家体育总局组织发行的中国体育彩票,这两种彩票均为被动型彩票。由于仅有这两个部门分享发行彩票所产生的巨大经济效益,令其他部门羡慕不已。近年来,一些部门一直在争取彩票发行权。全国发行权争不到,就去省、市,甚至地区去争取,于是全国出现了各种名目的彩票。从媒体披露看,各个部门打着“公”的旗号,人人为“公”,的目的即发展本部门主管的事业,未经国务院批准发行的彩票有铁路奖券、机构奖券、二馆一园(体育馆、图书馆、儿童乐园)奖券、妇女儿童奖券、“希望工程”奖券、财政奖券等10种;也还有一些企业鱼目混珠发地彩票;也有的违反国务院批准的额度,跨越行政区域销售彩票。更为严重的是,不少省、区、市政府也严重违反彩票发行批准权在国务院的规定,擅自批准发行地方彩票。有的甚至同时批准发行几种彩票,有些地县一级的政府也在自行销售彩票。上述这类彩票由于未经国务院批准或力院指定机关的认定,我们暂且称之为“不合法”公彩。除上述两类彩票(相较而言,我们把民政部门和体育总局发行的福利彩票与体育彩票称为“合法”公彩)外,我国还有一类彩票,那就是非法私彩。据新华社报道,今年年初中国人民银行负责人在强调“严禁非法发行彩票”的通知中指出,我国沿海一些省份销售非法彩票活动突出,特别是广东徐闻、雷州的私彩达几百种,由于私彩

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