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【期刊名称】 《法治研究》
行政起诉难的成因分析与对策研究
【作者】 张坤世【作者单位】 湖南省高级人民法院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政起诉权;起诉制度;受案条件;诉权保障
【期刊年份】 2009年【期号】 10
【页码】 65
【摘要】 行政“起诉难”是当前我国行政诉讼困境的一个重要表征。当事人行使起诉权遇到的障碍主要源于《行政诉讼法》起诉制度规定及相关程序的缺失。以权利有效且无漏洞的保障为理念,以程序正义为广角,确立“司法最终解决”原则,区分程序当事人与正当当事人、起诉条件与诉讼要件,正确认识和处理起诉请求的有效性与正当性、起诉证据与定案证据、诉权保障与司法谦抑的关系,乃是完善我国行政起诉制度的关键所在。
【全文】法宝引证码CLI.A.1156500    
  
  在现代行政法治国家,行政起诉权是公民的一项基本权利。如何保障行政相对人起诉权的有效行使,实现权利的有效且无漏洞之救济,始终是现代法治国家行政诉讼程序的重心。我国现行《行政诉讼法》在保障行政相对人起诉权方面也有所建树。但实践表明,“起诉难”始终是社会各界反映最强烈的问题之一。[1]最高人民法院也采取了多项应对措施,除在各种解释及批复中强调要加强诉权保护外,另一重要措施就是设立专门的立案庭,实现“大立案”。然而,受现行起诉受理理念及法定条件所限,最高人民法院的措施及“大立案”制度所确立的“立审分立”格局,对于保证审判工作的公正、高效起到了一定的促进作用,但是对行政诉讼整体而言,这一局部分工的明晰化并没有从根本上扭转行政起诉权保障方面的梗阻状态,行政案件“起诉难”问题并没有因为“大立案”的推行而得到根治,恰恰相反,在受案环节因为过于强调法院代表国家的干预作用,形成当事人在起诉中的无为状态,使起诉受理更加“雪上加霜”。在这一背景下,从更为开阔的程序视角来审视现行行政起诉制度的得失就更有其现实意义,它将有助于在我国行政诉讼中的起诉与受理环节建立起对相关的法律价值目标的平衡机制,以适应现代解决行政纠纷的需要。
  一、我国行政“起诉难”成因之理性分析
  在我国现今行政诉讼程序的启动机制方面,行政审判在为数不少的人们的权利急需司法救济的情况下,其门槛仍然是如此之高,以至于大量的行政纠纷因为审判大门开启的过于艰难而滞留于社会。造成这一现象的最根本原因,就在于我们在长达20年的行政诉讼实践中对于起诉受理环节上的严格审查和把关。在我国行政纠纷日增,权利保护需求呈现出日益加大趋势的今天,“起诉难”的影响越来越显现出来,权利人的实体权利往往因为失去司法的保障,而致纠纷陷于长期争执、无法解决的真空状态,也因此在一定程度上导致了行政相对人转而走向“信访”,“信访不信诉”。这一现状与行政诉讼法设定的保护相对人合法权益的立法初衷也大异其趣。
  究其根源,当事人行使起诉权遇到的障碍主要来自于《行政诉讼法》的相关制度和程序的缺失。我们的立法者和司法者似乎都乐于接受绝对的严格规则,强调为起诉受理设定细致具体的条件规定。司法实践中,由于长期坚持“为大局服务”、“案结事了”、“法律效果与社会效果的统一”,法院(或法官)常常人为地设置法外不合理的条件限制当事人起诉,《行政诉讼法》有关起诉的条文在向具体权利义务的转变过程中常常发生困难。这样,由于现行起诉制度及其实践运作中的种种限制,使得权利实现的实然性产生严重的问题,对某些权利的保护也失去了有效性。
  行政诉讼“起诉难”使社会成员对国家审判机关解决纠纷的能力产生了普遍的怀疑,由此动摇了人们对司法的信心。在我国之所以形成这种局面,从观念的层面分析,有两个决定因素,一是“司法最终解决”的理念还远没有在立法和司法领域中确立。由于我国审判机关的人、财、物都由地方党委、政府管理,为不影响地方党委、政府的大局,同时也为了防止形成诉讼骑虎难下、难以下判之势,法院对审判界限较为模糊的案件能推则推,尽量拒之门外。二是法院往往将诉权看作是国家法律赋予当事人的权利,不认为是一项基本人权,而忽视了“诉讼源于纠纷”的事实,因而,在衡量当事人的起诉时夸大国家意志的支配作用,以实体法的要件作为探知诉权存在的依据。现行《行政诉讼法》在起诉制度的规定上存在欠缺,第41条规定的4个起诉条件过于僵硬,近乎苛刻。综观《行政诉讼法》的规定,立法在起诉环节片面地强调法院在发动诉讼方面的作用,忽视审判权和诉权的协调,为当事人起诉设置了过高的条件限制,将那些本应当由法院保护的权利诉求拒之于司法的大门之外。而且,在行政审判实践中,长期遗留下来的审判习惯又带有大量的纠问色彩,法官对进入诉讼程序的资格与获得裁判保护的资格混为一谈。
  我国法官在受理案件时往往表现出教条地适用法律,在习惯上偏好具体而详尽的法律规定,对那些充满不确定性的指导原则往往有束手无策之感。因此,从程序的开始到终结,都希望有明确具体的答案,这完全可以解释为什么最高人民法院针对起诉与受理问题发布了如此之多的司法解释及批复的成因。另外,现行的诉讼政策也不尽合理,这又强化、加剧了起诉难的症状:首先,上级法院的裁判和判断是认定下级法院案件正确与否的唯一标准,对下级法院而言受理了上级法院认为不该受理的案件理所当然地属于错案,如此必然导致法官在审查起诉时表现出特别的“慎之又慎”的惧怕心理,要么机械地作出判断,要么唯领导批示是瞻。惟恐受理了一些模棱两可的起诉后而陷入难以下判的尴尬境地,而对这些案件的起诉往往加以人为的限制。其次,为数不少的法官缺乏最基本的权利保护观念和司法责任感,适用现行法的审查条件时过于机械。传统上,中国法官有实质性思维的倾向,[2]加之法院内部“立案准确率”[3]考核指标的存在,不少立案庭工作人员一旦收到当事人提交的起诉状,就一头扎进探究案件的实体事实中去,对合理程序的设置全然不顾,程序当事人和正当当事人在他们看来并无区分的必要。再次,因为法院过于行政化的管理方式,法院领导、审判委员会常常在正式受理案件之前就对某些重大案件的受理问题予以指示或进行讨论,以作出受理与否的判断。另外,由于我国政法系统对法院都有一个年度考核,年度结案率是其中一个重要指标,占有很大比重,因此非常注重年度结案率,形成了诸如“不结不立”等约定俗成的做法,尤其在突击结案的年终阶段,法院为了提高本年度的结案率,彰显其审判业绩,故意拖延受理当事人的起诉,导致当事人的权益受不到及时保护。[4]
  笔者非常赞同这样的观点:程序作为一个环环相扣的过程,其中任何一个环节的改变,都会对其他环节产生影响,以至于引起整个程序结构的变化。[5]而对于完善起诉制度而言更重要的是,具体诉讼环节的改革也必须从整个诉讼程序制度中寻求答案。起诉受理环节的不合理,还必须寄希望于从起诉受理程序之外获得根本解决,因为起诉不过是诉讼程序之网上的一个节点。具体观之,影响起诉制度设计与运作的因素主要有这样两个:
  其一,我国行政审判权在国家社会生活中的地位远远不能适应对当事人权利救济的需要。行政审判权应当成为法院裁判“法律上争讼”的权限,一定范围内的权利只要有需要行政审判权保护的必要性,审判权就应当富有成效地提供司法保护。在这一问题上,近年来我国的最高审判机关也有作为,典型的事例是通过一系列的司法解释和批复,不断扩展行政审判权的作用范围。[6]但从整体上看,这种转变还不具有普遍意义,起诉资格过严、不予受理的规定还是太多,因此这种转变还不能代表审判权作用的全部范围。
  其二,司法的最终决定权尚未确立。行政审判权的核心则是对侵害的权益实施救济,那么,奉行“司法最终解决”原则,势必使得行政审判权的地位得以突出,这就要求行政审判权的界限与权利保护的需求相一致。反之,若奉行“重行政轻审判”的解纷理念必然导致行政审判权的萎缩和无为,其归宿必然是限制起诉资格,使众多的起诉得不到法院的接纳。如广西壮族自治区高级人民法院2003年下发《关于当前暂不受理几类案件的通知》,明确规定13类案件法院暂不受理,认为将此纠纷交法院处理,容易激化矛盾,不利于纠纷解决。因此,将该13类纠纷排除在人民法院受案范围之外。这其中有相当多一部分是行政纠纷案件。这不能不说是一种审判权的消极逃避。与《行政诉讼法》第2条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起行政诉讼”的原则性规定也相违背。
  二、起诉主体资格与行政诉讼程序的启动
  起诉资格是行政起诉制度的核心内容之一。在各国诉讼法现代化的进程中,无论是民事诉讼还是行政诉讼,几乎所有重大的变革,都离不开当事人制度的配合和回应,因此当事人制度也是完善行政起诉制度的根本。如何确定行政起诉人主体资格,事关权利救济和行政诉讼目的的实现。当事人一经提起诉讼,其原告资格即因起诉行为而得以特定,至于是否属于正当原告则在所不问。因为,从理论上讲,诉讼由当事人的起诉开始并不是法官实质审查后给予恩赐而开始。[7]然而,从《行政诉讼法》第41条和最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第44条的规定看,对当事人(尤其是原告)的规定,暗含着对起诉当事人资格进行实体审查的要求,对于启动行政诉讼程序的当事人来讲近乎苛刻。
  (一)确定原告与被告的依据:程序当事人抑或实体当事人
  从诉讼法史看,早期的诉讼中,纠纷主体与诉讼当事人在相当长一段时间内确实是不允许分离的,当时的法院在受理诉讼时,原则上均要求纠纷主体与诉讼当事人同一,否则不予受理。[8]但是,随着公民权利意识的提升,保障起诉权逐渐成为各国司法裁判的最高理念。严格规则要求逐渐放弃,行政纠纷的主体与行政诉讼当事人出现了一定程度的分离,当事人适格的条件放宽。现代行政诉讼中的当事人,已经有形式当事人和实质当事人的区分,这是现代诉讼的基本原理和基本要求。一般认为诉讼开始的当事人只能是形式上的当事人,他有要求法院对作为本案诉讼标的的权利义务关系作出判决,并取得该案诉讼程序上主体地位的资格。[9]如美国司法审查中就严格区分了起诉资格和判决成熟性,以示不同诉讼阶段对当事人资格的不同要求。
  在现实的行政诉讼中,发动行政诉讼的起诉及受理在先,通过行政诉讼程序作出裁判认定行政行为合法性在后。那么,在尚未开始诉讼程序的审查起诉时就衡量实体权利显然属于因果倒置,违背诉讼法理。道理很简单:起诉或者被诉的人是否是行政纠纷或法律关系的主体,只有在诉讼进行中才能查明,在未查明之前诉讼程序仍然要进行,事实上已经承认当事人的诉讼地位。因此发动诉讼的当事人与接受判决的当事人未必是同一人。如德国行政诉讼理论和立法中就严格区分了正当当事人和程序当事人的概念,认为起诉权与应诉权属于实体权利问题。在起诉和受理阶段,当事人的地位纯粹形式地取决于起诉状,其中列明谁是原告,谁是被告。[10]
  从加强对当事人权益的保护、降低起诉条件的角度来看,我国《行政诉讼法》的起诉制度中对当事人的规定也应当从程序当事人着眼,只要是以自己的名义要求法院保护其权利或法律关系的人及其相对方就是可以启动诉讼程序的当事人。由此,判断某人是否是当事人就看他是否在实际进行诉讼,以自己的名义进行诉讼、向法院提出了纠纷解决的请求并在诉状中指明了原告和被告的人就是当事人,不在实际诉讼中的就不是当事人。也就是说,只要向法院提起诉讼主张请求权,主张人就是原告当事人,至于该原告在客观上是否确实具有实体上的请求权与当事人的地位没有关系。这种当事人即所谓形式上的当事人。
  但在我国行政诉讼立法中却没能区分这两种当事人的规定,从程序的启动到裁判的作出无不强调的是正当当事人,这种片面强调正当当事人的做法,成为妨碍起诉的桎梏。反映在起诉规则方面,至少有以下几个条款作为明证:首先,《行政诉讼法》第41条规定的当事人实际上是一个混合体,它以强调实体当事人为主要内容,兼容了程序当事人。也就是说它包括诉讼法概念上的当事人和作为诉讼标的的法律关系主体的适格当事人(正当当事人)。其次,《行政诉讼法》第四章中关于哪些人可作为原告和被告的规定也是关于正当原告和正当被告的规定。再次,最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第44条规定,“起诉人无原告诉讼主体资格的”、“起诉人错列被告且拒绝变更”的,法院应当裁定不予受理。显然,司法解释这里所指的当事人是实体法上的正当当事人概念。
  程序当事人和实体当事人的分离符合诉讼的基本法理,也是现代诉讼制度发展的基本趋势,我国行政诉讼立法应予采用。当前,“立审分离”制度的推行,使得案件审理前的准备与正式开庭审理相区分,实际上已为程序当事人和实体当事人在诉讼实践中的分离提供难得的契机。借此东风完善行政起诉制度的相关规则,应该说是有理论和实践基础的。
  (二)确定当事人的标准:严格抑或宽松
  西方国家行政诉讼实践的普遍做法是,诉讼基于当事人向法院递交诉状开始。只要诉状符合法定的形式要件,案件即应系属于法院。在确定行政诉讼当事人方面,采宽松条件几乎是各国的通例。[11]具体而言,在诉讼实践中对于如何确定当事人,也有不同的做法。可概括如下几种:
  1.依据诉状。绝大多数国家的行政诉讼法都规定,在起诉受理阶段,认定当事人的根据应是原告的起诉状;诉状不明确的,应斟酌诉状的全部内容加以确定,或传唤原告问明请求的相对人。只有在明确当事人的情况下,才谈得上明确该当事人是否有当事人能力的问题。如果查明原告起诉状所列的原告或被告根本不存在时,法院应裁定不予受理。[12]
  2.关于当事人的认定,国外行政诉讼理论中,根据判断的依据不同,有以下几种观点:(1)意思说,该观点着重强调以当事人起诉时的意思表示为准来确定本诉当事人。即使起诉状上写明被告为甲,但原告的意思是乙,那么被告就应是乙。(2)行动说,该观点坚持以具体行为作为确定当事人的标准,即谁起诉,谁就是原告;谁应诉谁就是被告。(3)表示说,该观点认为,起诉状上记载的是谁,当事人就是谁。甲以乙的名义起诉,则原告是乙而不是甲。大陆法系国家理论和立法多倾向于表示说的观点。(4)当事人适格说,这种观点认为,当事人的确定应当以诉讼的全过程所有的资料来加以考察,而不仅仅从诉状记载的内容来确定当事人。实际上是以当事人是否适格为标准来确定当事人。(5)规范分类说,这种观点认为,当事人的确定应从诉讼的不同阶段来加以考察。在诉讼开始阶段,按照表示说;在诉讼程序进行中,应当以评价规范为确定标准。[13]
  笔者认为,上述学说均不同程度地存在难以自圆其说之处。意思说虽对明确被告有一定意义,但这对认定原告似乎无能为力,更无法缓解我国行政诉讼立法和实践中对原告的苛求,因而只解决了问题之一面,尚不能顾及当事人制度的全局。行动说则走向另一极端,它以确定原告为中心,以实施诉讼行为为判断标准,对确定被告则毫无作为,况且对原告的确定也有机械之嫌,从具体的行为中未必就能推断出原告的意思。表示说最大的问题是,根据表示说,当甲以乙的名义起诉时,乙是当事人,判决将对乙产生拘束力,不仅其判决没有实际意义,而且欲撤销该判决时,当事人还必须提起再审之诉,令乙无辜承受不必要的诉讼负担。当事人适格说与法规分类说强调实体当事人说,仍是因果关系倒置,故不足采纳。规范分类说,侧重从法规规定的条件来衡量当事人,虽有其积极意义,但仍然无法扭转起诉条件过高的现实。
  从我国《行政诉讼法》第41条、最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问 题的解释》第44条的规定看,我国立法与审判实践在确定当事人的标准上采纳的是当事人适格说。这无异于对原告的起诉附加了较为苛刻的条件。笔者认为,从加强对原告和被告保护的平衡角度观察,区分当事人发动诉讼和求得判决的不同权能,在起诉阶段须以表示说来作为探知程序当事人的标准,将发动诉讼作为评价标准,在审理阶段则将当事人适格作为评价标准,法规分类说无疑有可取之处。
  三、起诉条件之模式选择:抽象抑或具体
  现代法治国家认为,提起诉讼是国民的一项基本权利,对起诉不能设置太多条件限制。因此,目前大多数国家和地区,包括德国、法国、日本、我国的台湾地区、澳门地区的行政诉讼中,均区分起诉条件和诉讼要件。[14]起诉条件,指当事人就争议事项提请裁判机关裁决时应具备的要件,通常包括提交合法的起诉状和交纳必要的案件受理费等。而诉讼要件,是指法院对本案实体权利义务争议问题继续进行审理并作出实体判决的要件,包括:(1)当事人是否适格;(2)是否属于重复诉讼,即实践中所谓的是否属于“一事不再理”的问题;(3)是否属于法院主管和管辖;(4)是否具有诉的利益;(5)是否在法定的起诉期限内等等。诉讼要件是从诉讼法角度判断“诉”是否合法、有效的标准和根据,如果一个“诉”不具备诉讼要件,法院就不能够对其进行有效的实体审理,不得作出实体判决,而只能中止案件的审理等待诉讼要件的完善,对诉讼要件不可能完善的案件法院则要作出驳回起诉的裁判。起诉条件与诉讼要件的关系是,起诉条件是判断“诉”或起诉行为是否成立的标准,而诉讼要件则是判断“诉”是否

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