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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
新时代背景下人大制度的发展
【英文标题】 The Development of People's Congress System in the New Age
【作者】 胡锦光【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 国家机构组织法
【中文关键词】 人大;人大制度;宪法;合宪性审查;合法性审查
【文章编码】 1004-9428(2018)01-0003-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 3
【摘要】

我国已经进入社会主义新时代,如何协调多元利益关系、保护公民合法权利、限制公权力,是这一时代需要解决的三大命题。因此,必须积极强化和发挥人大制度的作用,维护宪法的权威和尊严。人大制度的发展必须坚持穷尽既有的制度资源和运用宪法思维、法治思维两大原则。新时代人大制度发展的主要内容包括国家机构体系及其内部建设,树立宪法法律至上,人大主导立法、民主立法和依法立法,建立健全利益表达机制,预防公权力滥用和强化人大及其常委会对其他国家机关的监督六个方面。

【全文】法宝引证码CLI.A.1233534    
  【编者按】党的十九大报告明确提出:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”这一重大论断丰富和拓展了人民代表大会制度的时代内涵。着眼于新时代我国根本政治制度的内在属性和核心要义,人民代表大会制度的理论和实践需要不断丰富完善,本刊特邀该领域知名学者展开讨论。
  经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。同时,社会矛盾和问题交织叠加,全面依法治国任务依然繁重,国家治理体系和治理能力有待加强。[1]十九大报告对我国现阶段社会主要矛盾的新判断,是党和国家未来很长一个时期作出战略部署、制定方针政策、提出发展方向的客观依据。这一判断已经成为所有国家机关、企业事业组织及全体人民的行动指南和共识。
  讨论人大制度发展,首先必须明确为了解决什么问题而需要发展,这样才能确定发展的方向、发展的原则及发展的基本内容。
  笔者认为,人大制度发展的战略背景的基本逻辑是:现阶段我国社会的主要矛盾和基本特征→实现国家治理现代化→全面推进依法治国→首先是依宪治国→全面实施宪法。讨论人大制度发展,必须考虑到基于现阶段我国社会基本矛盾和基本特征这一背景,在实现国家治理现代化的目标下,如何能够更有效地解决现阶段我国社会所存在的主要矛盾和基本问题。
  一、新时代我国社会的基本特征和基本问题
  改革开放政策使我国社会取得了令世人瞩目的伟大成就、进步、发展和变化。在原有的基础上,我国的人权状况获得了极大改善,民众的物质生活和精神文化生活水平获得了极大提高,城市和农村的基础设施建设获得了极大改善,民众的自由和权利空间扩大,国家的经济实力大大增强,GDP已经位居世界第二,我国的国际地位获得极大提升,我国的国际话语权明显提高。可以说,改革开放政策的实行,基本改变了改革开放政策实行之初我国社会的主要矛盾,即落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化生活水平之间的矛盾。
  笔者认为,我国经济社会之所以能够在短短的四十年时间里,发生如此深刻的、翻天覆地的变化、发展和进步,[2]主要依靠的是三大因素:强势政府+改革+开放。[3]这一成功的改革模式,同时也形成了现阶段我国新时代的社会基本特征。
  (一)利益多元化
  经过经济改革,中国社会由单一利益的社会转变为多元利益的社会。通过经济体制改革形成了经济形式多元化,由经济形式多元化形成了经济利益多元化,由经济利益多元化形成了政治利益多元化,由政治利益多元化形成了思想多元化、价值观多元化。
  今天的中国,每个人都有自己的利益,每个社会群体都有自己的利益,每个社会阶层都有自己的利益,每个阶级都有自己的利益。而利益与利益是存在差异的,差异之间必然形成摩擦而演化为矛盾冲突。新时代的中国,社会矛盾、冲突、纠纷比任何时候都可能要多、复杂,是非常正常的。因此,我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有;[4]社会矛盾和问题交织叠加。[5] “矛盾风险挑战之多前所未有”、“社会矛盾和问题交织叠加”的判断,其中一个重要的根据就是我们今天面对是一个利益多元化的社会。有人认为,今天的中国处于社会转型期,因此属于矛盾的高发期、突发期。笔者认为,“高发期”、“突发期”的说法是不准确的。似乎眼前的几年矛盾、冲突比较多,而如果能够安全地渡过这几年,社会矛盾就不会再高发、突发了。实际上,面对利益多元化社会这一客观事实,关键在于需要寻找到妥善协调多元利益之间关系的机制。如果没有寻找到这一机制,社会矛盾、冲突会永远处于高发、突发状态。
  (二)民众权利观念和意识增强
  改革开放政策的“开放”使民众看到了外面的世界,相同的问题、同样的事情,国际社会通行的处理方法是什么,民众看得非常清晰。同时,今天又是一个信息高度发达的世界。因此,如果采用与外部世界不同的处理思维和方法时,一律动辄仅仅以“中国国情”或者“中国特色”作为理由,难以服人。即使是“中国国情”或者“中国特色”,也必须有一个能够解释得通的正当理由。[6] “开放”政策使民众对政府处理问题提出了一个更高的要求,即必须充分说明理由,而不能仅仅是结论。
  改革开放政策之“改革”在我国社会实行了社会主义市场经济。市场经济是自由经济,市场经济是权利经济,市场经济是平等经济,市场经济是规则经济,社会主义市场经济在本质上是法治经济。[7]市场经济的基本前提是,任何一个市场主体必须具有自由、权利、平等,并需要按照规则办事,而任何一个社会成员均是市场主体。同一个社会成员在市场领域,享有自由、权利、平等,需要按照规则办事,而在其他领域,诸如社会领域、政治领域、思想领域,必然会按照同一思维,也会要求享有自由、权利、平等及按照规则办事。市场经济不仅仅是对经济领域产生影响,实际上,它对社会的所有领域的影响是全方位的、深刻的。
  改革开放政策的一项极其重要内容是简政放权。即在计划经济时代,政府是全能的、权力几乎是无限的,对于社会事务甚至个人事务可以说无所不包。改革开放的过程实际上就是政府向社会和个人放权的过程。因此,社会和个人获得了比以往任何时候都要多的权利和自由。加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由。
  (三)公权力依然强大
  改革开放政策之所以取得成功,政府运用公权力的强大动员能力和组织能力,以及超强的强制力,是功不可没的。政府在制定经济政策、产业政策、经济发展规划、推动经济发展、基础设施建设、大型工程建设,特别是城市建设方面,发挥着举足轻重的作用。简政放权以后,政府的公权力在范围上虽然有所缩小,但实质上被强化。

北大法宝


  经过近四十年的改革开放,上述改革模式形成了我国社会在新时代的基本问题:
  1.强势政府可能出现的问题。鉴于绝对的权力必然绝对腐败的原理,强势政府极可能滥用权力。如何限制政府的权力,使其能够在宪法和法律的边界之内行使权力,不致侵犯社会和个人的合法权利?在强势政府之下,宪法和法律如何才能约束政府,驯服政府的权力,使政府的权力在宪法和法律之下运行?在强势政府之下,政府的官员必然存在更大的贪腐的可能性,如何采取有效措施防止官员贪腐?强势政府在中国经济起飞阶段发挥了至关重要的作用,而在中国发展到已经成为世界第二大经济体之后,依靠强势政府能否继续推动中国经济的持续发展?[8]
  2.利益多元化可能出现的问题。在利益多元化社会背景下,任何一种利益都是合法、平等的,没有一种利益可以为另一种利益作出无偿牺牲,必须平等地受到尊重和保护。即使是多数人的利益,也不能无视或者藐视少数人的利益,形成“多数暴政”,多数人在制定规则时也必须尊重少数人的利益。那么,运用何种机制才能妥善协调不同利益之间的关系,解决不同利益之间的矛盾冲突?在可能出现“多数暴政”的情况下,运用何种机制保证少数人的正当、合法利益?
  3.个人权利意识增强可能出现的问题。在改革开放过程中,个人获得了更大的经济自由和经济权利,而在新时代下,个人自由和权利的范围将逐渐扩大和延伸至其他领域,包括平等权、人身自由、政治权利、言论自由、环境权、知情权、宗教信仰自由、居住权、救济权等。即使是在经济领域,因个人财富的增加,对与保证财产安全感有关的权利诉求也必然增强。宪法和法律如何有效地保证个人自由和权利?如何在强势政府的背景下,政府不侵犯个人的合法自由和权利?
  4.社会权利增强可能出现的问题。其中一个重要的角色是市场主体的权利诉求。在社会主义市场经济体制下,市场主体必然要求有独立的自由、权利、平等地位,尤其是非公有制经济,要求与公有制经济取得平等的竞争地位和竞争机会。社会主义市场经济本质上要求由市场在资源配置上起决定性作用,而政府实际上又控制着强大、雄厚的资源。因此,如何约束政府的权力,使其不侵犯市场主体应有的经营自由和经济自由?法律如何保证不同性质的市场主体在市场竞争中保持平等的地位和机会?
  社会权利的另一个重要主体是社会团体。在社会主义市场经济体制下,国家、社会、个人三者分离。在此背景下,处理社会公共事务的逻辑顺序应当是,先个人、再社会、最后是国家。换言之,个人能够处理的事务由个人自行处理,个人处理不了的事务由社会组织处理,只有在个人和社会组织都处理的情况下,才能由国家组织处理。因此,社会团体在处理社会公共事务中扮演着极其重要的角色,相应的,其必然需要有一定的自由和权利。如何保证社会团体的自由和权利?
  二、新时代人大制度发展的战略背景和原则
  我国的人大制度以民主集中制作为组织和活动原则,区别于西方国家以权力分立原则构建起来的国家机构体系。依据民主集中制原则,人民通过民主选举产生人大代表,由人大代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,代表人民行使国家权力;再由人民代表大会产生其他国家机关,分别行使各自的职权,人民代表大会代表人民监督由其产生的国家机关,这些国家机关对人民代表大会负责、受其监督并报告工作;人民监督人民代表大会及其他国家机关。因此,人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。[9]
  习近平总书记指出,60年来特别是改革开放30多年来,人民代表大会制度不断得到巩固和发展,展现出蓬勃生机活力。60年的实践充分证明,人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下,我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度,也要与时俱进完善人民代表大会制度。[10]
  在我国,人大制度实质上就是我国的宪法制度。在依法治国、建设法治国家首先是依宪治国的大背景下,人大制度的发展关系到我国的宪法发展。在新时代,坚持和完善人大制度,关系到国家治理现代化能否实现,关系到全面推进依法治国能否实现,关系到中国共产党的执政能力和执政水平,关系到党和国家的全局,关系到创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念能否实现。十八大以来,特别是十九大报告中党中央对我国未来经济社会发展作出了战略部署。这些战略部署的实施,必须通过人大制度的发展而实现。
  基于新时代的主要矛盾和基本特征,十八届三中全会《决定》提出要通过全面深化改革,以实现国家治理现代化,包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。
  而对于如何才能实现国家治理现代化的问题,十八届四中全会《决定》指出,依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。
  十九大报告在总结、概括十八大以来党中央的战略部署的基础上指出,社会矛盾和问题交织叠加,全面依法治国任务依然繁重,国家治理体系和治理能力有待加强。其核心是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家,把法治作为治国理政的基本方式。
  而依法治国的关键在于依宪治国,依法执政的关键在于依宪执政。[11]十八届四中全会《决定》指出,宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。
  十九大报告虽然对中国特色的社会主义法治建设提出的新要求、新提法不多,但用较多的篇幅和文字阐述了人民代表大会制度在我国社会主义民主建设发展中的重要性、宪法的重要性。
  1.坚持人民当家作主。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。必须坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度,巩固和发展最广泛的爱国统一战线,发展社会主义协商民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。
  2.坚持全面依法治国。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,坚持依法治国和以德治国相结合,依法治国和依规治党有机统一,深化司法体制改革,提高全民族法治素养和道德素质。
  3.要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。
  4.加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。
  5.推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。加大全民普法力度,建设社会主义法治文化。
  讨论人大制度发展,必须充分考虑到我国进入新时代以后的以下背景:(1)新时代我国社会的主要矛盾和基本特征;(2)实现国家治理体系和治理现代化;(3)全面推进依法治国、建设社会主义法治国家;(4)具有中国特色的社会主义法律体系已经形成;(5)如何能够更有效地解决现阶段我国社会新时代的主要矛盾,提升执政能力和执政水平。
  在上述背景下,讨论人大制度发展,必须坚持以下原则:
  1.穷尽既有的制度资源。在中国实行人民代表大会制度,是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造,是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论,是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果,是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。[12]因此,在新时代,必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用,继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。[13]正如十九大报告所指出的,经过长期的努力,我国民主法治建设迈出重大步伐。积极发展社会主义民主政治,推进全面依法治国,党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度建设全面加强,党的领导体制机制不断完善,社会主义民主不断发展,党内民主更加广泛,社会主义协商民主全面展开,爱国统一战线巩固发展,民族宗教工作创新推进。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进,法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进,中国特色社会主义法治体系日益完善,全社会法治观念明显增强。国家监察体制改革试点取得实效,行政体制改革、司法体制改革、权力运行制约和监督体系建设有效实施。
  人大制度由宪法、法律作为载体作出了一系列具体化、制度化的规定,现行宪法颁行以来,人大制度的运行基本上是良好的,保证了我国的政治秩序、社会秩序、经济秩序,保证了公民基本权利的有效行使,保证了国家机构的有效运行,促进了我国社会经济的发展。因此,人大制度发展只有在穷尽宪法和法律上所设计的制度资源之后,仍然无法适应解决社会问题的需要时,才有必要讨论如何修改宪法和法律的问题。
  2.运用宪法思维和法治思维推动人大制度发展。所谓宪法思维和法治思维,即是:(1)人民主权的思维。人大制度是中国共产党

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