查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法制与社会发展》
授权地方改革试点决定的性质与功能探析
【英文标题】 On Nature and Functions of The NPC Standing Committee's Decisions of Authorized Pilot Reform
【作者】 彭浩
【作者单位】 中国人民大学法学院{博士研究生},中国法学会法治研究基地中国人民大学法治评估中心{研究人员}
【分类】 立法学
【中文关键词】 暂时调整;暂时停止;法律修改;地方试验;法治与改革
【英文关键词】 Temporary Adjustment; Temporary Suspension; Revision of Law; Local Experiment; Rule of law and Reform
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 17
【摘要】

全国人大常委会授权地方改革试点决定因其合法性问题而引发了不少研究者的讨论。参与讨论的研究者们的分歧在于能否将“暂时调整”或“暂时停止”定性为法律修改。《立法法》(2015)第13条在法律层面确认了授权地方改革试点决定所形成的法律修改的试验模式。在全面深化改革与全面推进依法治国的背景下,法律修改的试验模式是以法治引领与保障改革的重要方式,也是完善中国特色社会主义法律体系的现实选择,同时也是协调法治与改革关系的可行途径。授权地方改革试点决定功能的发挥必须依仗相应报告制度的强化与完善。

【英文摘要】

Decisions of The NPC Standing Committee to authorize the pilot of local reform had been discussed by researchers because of their legitimacy. The difference between the researchers involved in the discussion is whether the temporary adjustment or suspension is the revision of law or not. The trial mode of revision of law, which is created by these decisions, had been confirmed by the article 13 of Legislation Law of the PRC (2015 Amendment). This mode, in the background of comprehensively deepening reform and comprehensively promoting rule of law, is a significant pattern of reform led and protected by the rule of law, a realistic choice improving socialist legal system with Chinese characteristics and a feasible way to coordinate the relationship between the rule of law and reform. The roles that The NPC Standing Committee’s decisionscan play must depend on strengthening and perfecting relevant reporting system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1233543    
  
  2015年3月15日,第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。此番修订后的《立法法》(2015)[1]增加了一条,作为新的第13条:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”此条文实际肯定了全国人大常委会先后通过的五个决定,即《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》(2012年12月)、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2013年8月)、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》(2014年6月)、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(广东)、中国(天津)、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2014年12月)、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(2015年2月)。[2]全国人大常委会以授权地方改革试点决定的方式引领改革,确保重大改革于法有据,这一做法也成为了立法工作的新常态。[3]
  在《立法法》(2015)通过之前,学界就全国人大常委会作出的这五个决定的合法性及其相关问题进行了激烈讨论。例如,范进学教授明确质疑全国人大常委会这一系列行为的合法性,其认为“全国人大常委会是无权授权的”;[4]而刘松山、丁伟等学者则认为,全国人大常委会作出这种授权决定的行为符合《宪法》、《立法法》等法律的规定。[5]研究者们之所以有不同看法,是因为对这种授权决定的性质在认识上产生了巨大分歧。也正因此,有学者认为,虽然《立法法》(2015)新增加的第13条为此类授权决定提供了法律依据,但其在宪法学理上的正当性依然有待进一步研究。[6]所以,虽然本文旨在对《立法法》(2015)第13条的性质、功能等进行阐释,但在此之前,文章将首先回顾并尝试厘清研究者们对全国人大常委会作出的此类授权决定的不同看法之间的逻辑关系。
  一、分歧究竟在何处?
  授权地方改革试点决定的性质与功能探析法制与社会发展
  2012年开始,全国人大常委会接连作出在某一区域内暂时调整或者暂时停止现行有效法律部分条文内容的授权决定。这一系列的决定引起了研究者们的高度关注与激烈讨论。研究者们的关注点主要集中在这类授权决定的“合法性”上,即全国人大常委会“是否有权作出此类授权决定”。对于这一问题,许多研究者的思考进路都类似于法律适用的过程中的思考进路,其往往倾向于采取典型的三段论的推理方式来加以考察。
  第一,全国人大常委会是否有权修改此类授权决定中所涉及的有关法律内容?对于这一问题,研究者们的观点比较一致。因为现行《宪法》第67条第(二)项、第(三)项规定,全国人大常委会行使“制定和修改除应当由全国人民大表大会制定的法律以外的其他法律”以及“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”的职权,而且《立法法》(2000)第7条也将《宪法》第67条第(二)项、第(三)项的内容原封不动地吸纳过来,所以,对于全国人大常委会是否有权修改此类授权决定中所涉及的有关法律内容这一问题,研究者们一般认为,只要全国人大常委会行使职权时满足《宪法》、《立法法》的相关规定,其便有权修改非基本法律,同时也有权在全国人民代表大会闭会期间,在不与基本法律原则相抵触的前提下,对基本法律进行部分补充和修改。
  第二,这些授权决定中的“暂时调整”或“暂时停止”是否是法律修改?在这一问题上,研究者们的分歧明显。有研究者认为:“全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的行为属于一项主动推进立法进化和完善的措施——一种特殊的法的修改技术”。[7]但是,也有研究者从法律修改的形式以及法律修改的效力等方面展开分析,认为全国人大常委会所作出的授权决定中的“暂时调整”或“暂时停止”不属于法律修改。[8]
  第三,全国人大常委会是否有权作出此类授权地方改革试点决定?通过分析不难判断,由于有关全国人大常委会修改法律的职权有明确的法律依据,所以,如果研究者赞成将“暂时调整”或“暂时停止”理解为法律修改,那么则说明其至少在逻辑层面认可了全国人大常委会有权作出此类授权地方改革试点决定;反之,全国人大常委会作出此类授权决定则缺乏法律依据。
  通过分析可以发现,研究者们逻辑论证的大前提主要是《宪法》第67条和《立法法》(2000)第7条;小前提则是争论的焦点,关于“暂时调整”或“暂时停止”是否是法律修改,研究者们的立场截然对立;而正是对“暂时调整”或“暂时停止”认定的差异导致了最后论证结果的差异。[9]因此,对“暂时调整”或“暂时停止”性质的界定,是这场关于授权决定合法性讨论的关键。争论之所以异常激烈,是因为“暂时调整”或“暂时停止”的性质并没有明确的法律依据,也就是说,《立法法》(2015)依然没有明确界定这一问题。
  二、授权地方改革试点决定的性质
  (一)授权地方改革试点决定不是什么?
  有研究者尝试将前述授权地方改革试点决定纳入到《立法法》所规定的授权立法的范畴内,但是,授权地方改革试点决定显然不是我国《立法法》所规定的授权立法。虽然授权立法的概念有狭义说、广义说、折中说,且各自的范围也不相同,但在《立法法》(2000)中,授权立法制度已规定得较为明确,而《立法法》(2015)也进一步明晰了授权立法制度的内容。在《立法法》(2015)中,授权立法制度主要体现在第910111274条的规定中,第6573909598条也对授权立法制度有所规定。这些条文明确规定了授权立法的启动条件、授权主体、受权主体、保留事项、授权目的、授权期限等方面的内容。
  虽然授权立法与授权地方改革试点决定在授权主体、受权主体、运行逻辑等方面存在共通之处,但二者也有明显差异。第一,适用情形不同。《立法法》条文规定授权立法启动的前提条件是,“本法第条规定的事项尚未制定法律”。这很大程度是因为当时“我国正处于经济体制改革和对外开放的过程中,考虑建立和完善社会主义市场经济体制需要一个过程,到2010年形成比较完备的法律体系之前,还有一些市场经济急需的规范,制定法律的条件尚不成熟,仍需国务院先制定行政法规,待条件成熟再上升为法律”。[10]可见,授权立法制度所针对的是相关法律的空白问题。但是,全国人大常委会作出的授权地方改革试点决定所针对的问题,已经有了相应的法律规定。正是因为授权地方改革试点决定与授权立法的适用情形不同,所以相较于授权地方改革试点决定,受权主体在授权立法制度中所获得的自由度一般更高。第二,受权主体不同。授权立法的受权主体依《立法法》的规定只有国务院和经济特区,[11]但授权地方改革试点决定的受权主体包括但不限于国务院。因此,如果将授权地方改革试点决定定性为《立法法》中的授权立法,那么,一部分授权决定将因为受权主体的差异而很难被划入《立法法》所规定的授权立法的范畴之中,因而也就不可能通过既有的授权立法制度获得合法性。第三,授权事项范围存在差异。无论是《立法法》(2000)第9条还是《立法法》(2015)第9条,其都明确规定,授权立法的绝对禁区明确包括有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项,而上文所提到的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》的发布,至少说明,司法制度中的诉讼制度并不是授权地方改革试点决定的绝对禁区。因此,授权地方改革试点决定不是授权立法。
  同时,“暂时调整”或“暂时停止”也与《立法法》中的“变通规定”类似。在《立法法》中,“变通规定”的表达有两种情形:一是自治条例和单行条例依据当地的民族特点对法律、行政法规、地方性法规作出变通规定;二是经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的情形。但是,“暂时调整”或“暂时停止”与前一情形在目的上就已存在明显区别。针对民族特点作出“变通规定”的主要目的在于保护少数民族权益以及维护宪法中的“各民族一律平等”原则,而“暂时调整”或“暂时停止”的目的是为全面深化改革探路。授权地方改革试点决定与经济特区法规的目的虽然同样在于为改革开放作出探索,但具体方式存在差异。经济特区法规是经济特区所在地人大及其常委会根据授权制定的,其权力性质是特殊的地方立法权,而授权地方改革试点决定并未赋予任何主体以特殊的地方立法权。可见,授权地方改革试点决定不是变通规定。
  (二)法律修改的试验模式
  既然授权地方改革试点决定并非授权立法或变通规定,那么其性质究竟是什么呢?
  上文业已提到,在对授权地方改革试点决定合法性的论争中,一些研究者认为授权地方改革试点决定是法律修改,其实这也不无道理。在划定的区域内,授权地方改革试点决定中的“暂时调整”或“暂时停止”在特定时间段内的确产生了无异于法律正式修改的效力。例如,《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》就将《中华人民共和国外资企业法》第610北京大学互联网法律中心20条,《中华人民共和国中外合资经营企业法》第31314条以及《中华人民共和国中外合作经营企业法》第57101224条所规定的“行政审批”变为了“备案管理”。同时,考察全国人大常委会授权决定的文本,也可以发现授权地方改革试点决定与法律修改的紧密联系。例如,《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》对“暂时调整”或“暂时停止”的事项进行了说明:“国务院及其国土资源主管部门要加强对试点工作的整体指导和统筹协调、监督管理,按程序、分步骤审慎稳妥推进,及时总结试点工作经验,并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。对实践证明可行的,修改完善相关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。”[12]从此类授权决定的表述不难看出,作为授权主体的全国人大常委会也将此类授权决定的目标确定为“修改完善”法律。
  其实,反对将授权地方改革试点决定视为法律修改的研究者,也同样观察到了上述事实。正是在这些事实中,包含着争论双方所能够达成的最低限度的共识,总结起来,可以概括为两个层次:第一,研究者们均承认,授权地方改革试点决定在授权期限内、试点地区内所产生的效力(validity)与修改现行有效法律所产生的效力并无二致;第二,研究者们无论是否认为“暂时调整”或“暂时停止”是法律修改,均已发现“暂时调整”或“暂时停止”不同于一般意义上的法律修改。[13]也正是基于这样的共识,一些研究者才把授权地方改革试点决定定性为法律修改。
  但实际上,前述内容难以证成授权地方改革试点决定就是法律修改。在我国的立法实践中,法律修改的形式主要包括:修订、修正案、修改决定。全国人大常委会在其作出授权地方改革试点决定之后,可能作出相应的法律修改决定。[14]这说明,授权地方改革试点决定并不属于三种主要法律修改形式中的任何一种。换言之,如果授权地方改革试点决定本身是法律修改的形式之一,那么就没有必要再通过决定的方式对法律进行修改。同时,授权地方改革试点决定也无法完全达到法律修改的效果。例如,被暂时调整的法律条文在试点地区内,其效力处于待定状态而非失效状态。因此,授权地方改革试点决定并非是法律修改。
  虽然授权地方改革试点决定不是法律修改,但二者具有紧密关联。这种关联性主要表现为前者转化为后者的可能性。这种可能性可以从授权主体主观方面的角度来理解,即表现为一种试验性,而试验性在授权地方改革试点决定的具体文本和试验实践中,集中表现为“暂时性”与“局部性”。“暂时性”表明了试验的时间维度。授权地方改革试点决定一般都明确包含“暂时调整”或“暂时停止”的有效期限。是否正式修改“暂时调整”或“暂时停止”所涉及的法律,取决于在有效期限内“暂时调整”或“暂时停止”的实施效果。有效期限届满时,存在三种可能的情形:第一,授权地方改革试点决定失效,既有的法律被正式修改;第二,授权地方改革试点决定失效,由于相关事项不宜调整,恢复施行原有的法律;第三,在授权地方改革试点决定有效期届满之前,通过合法程序延展其有效期。[15] “局部性”则表明了试验的空间维度。授权地方改革试点决定中的“暂时调整”或“暂时停止”事项,均明确规定其只在国内的某一些区域内施行。这意味着,授权主体对于是否修改相关法律并

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1233543      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多