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【期刊名称】 《法制与社会发展》
“司法机关”的中国语义
【英文标题】 The Chinese Semantics of the “Judicial Branch”
【作者】 宋方青周宇骏
【作者单位】 厦门大学法学院{教授、博士生导师}厦门大学法学院{博士研究生}
【分类】 司法【中文关键词】 司法机关;审判机关;概念史
【英文关键词】 Judicial Branch; Judicial Organs; Conceptual History
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 52
【摘要】

探析现今我国“司法机关”概念的内涵,有必要追溯我国社会主义政权下有关“司法机关”立法概念使用的历史。在新中国成立前的苏维埃政权时期,基于审检合一的机关设置模式,法院系统曾经使用“司法机关”概念。自《人民政府组织法》及“五四宪法”后,在我国宪法体制架构中,“司法机关”概念被弃用。1978年之后,“司法机关”概念在立法实践中重新出现,但实践运用中却呈现出概念指向模糊等问题。“审判机关”概念使用的选择经过了我国立宪者严肃的讨论与考量,反映了我国根本政治制度——人民代表大会制度以及我国审判基础理念——人民审判理念。

【英文摘要】

To explore the concept of “judicial branch”in China, it is necessary to trace the history of the use of the concept under the socialist regime.In the period of the Soviet regime before the founding of PRC, the concept of“judicial branch”was used by the court system based on the establishment pattern of the unity of trial and procuratorial system.Since the“People’s Government Organization Act”and “the 1954sConstitution”, The concept of“judicial branch”in the Chinese constitutional system framework was abandoned.After 1978, the concept of “judicial branch”appeared again in the legislative practice, but a lot of confusion has arisen between the concept and the implementation.The use of the concept of“judicial organ”has been taken seriously by the framers of the Constitution.It reflects the fundamental political system of our country, the construction of the People’s Congress System and the basic idea of China’s trial,the idea of the people’s trial.

【全文】法宝引证码CLI.A.1233539    
  伴随着我国依法治国建设的全面推进,尤其是新一轮司法改革的开展,“司法机关”的概念被频繁地讨论与使用。然而,观察实践中相应概念的使用情况我们会发现,“司法机关”这一概念虽然在学理上多有阐述,但并未被规范界定,因此在使用上往往产生歧义。
  面对我国“司法机关”概念使用上的混乱,我们不禁要追问:我国“司法机关”与“审判机关”这对概念之间有何渊源?我国宪法在制定与修改时,对于这二者是否存有特殊考量?这一组概念应如何被正确地理解并使用?本文将从立法史的角度出发,通过回溯历史,考察“司法机关”在我国各时期规范性法律文本中的流变,进而厘清此间的关系。
  一、新民主主义革命时期“审检合一”体制下的“司法机关”概念
  立法概念的使用差异,不仅在于概念及所指之范围本身的不同,更重要的是其代表了概念背后所指向的立法观念不同。“概念史”研究的代表英国“剑桥学派”斯金纳教授(Quentin Skinner)在分析政治思想史时强调:“要理解概念必须先理解与其相关的事物,因而不存在所谓概念的历史,而只有如何使用概念的争论的历史。”[1]因此,对于立法概念史的考察,不在于概念文字本身,而在于对其背后的、与立法相关之诸因素的分析,必须将概念的“各种话语置于政治事件中来考察”。[2]相应地,探寻“司法机关”概念演进的过程,不仅是一个文字考据的过程,同时也应当是考察我国社会主义政权中部分国家机关起源与流变的过程,或者说是一个考察政权建设史的过程。“司法机关”的中国语义法制与社会发展
  考察司法机关概念的历史,有必要首先确定考察相关概念的起始时间及针对的文本对象。如果单纯从当前国家机关存在及构建的角度来看,需要上溯的基本制度依据至多为“五四宪法”及1954年《人民法院组织法》与《人民检察院组织法》。但是我们必须注意到,我国的政权组织大多是从新民主主义革命时期中共组建的政权机构演变而来的。根据1949年中共中央《关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》,我国现行的社会主义法律与前民国政权并不具备继承性,至于解放区时期乃至苏维埃政权时期的法律,虽然其在新中国成立后全部失效,未被继续适用,“但是这些法律文献所确立的基本原则,许多仍然是建国后我国立法原则的基础”。[3]因此,回顾中共政权建设的早期历史成为必要。
  在中共的红色政权建立之后,由于历史条件的限制,当时的政权建设是不完全的政权建设,因此,起初并未建立起类似法院这种独立的中立审判机构,而是采取了侦查、检察、审判合一的模式。比如,《江西苏维埃临时组织法》(1927年11月)中规定:“省苏维埃执行委员会之下,应设各种委员会……委员会性质,暂定以下几种:……9)惩治反革命委员会(司法)。”[4]该条文中特别标注了“司法”的内容,但未出现“司法机关”这一明确概念表述。《鄂豫皖区苏维埃临时组织大纲》(1931年)中则对审检合一体制做了明确的规定:“革命法庭,委员若干人,主席一人,内设:A、审判委员会,正审一人,副审若干人;B、国家公诉员;C、辩护员,条例另定。”
  表1 土地革命时期中共苏维埃政权司法组织名称概况[5]
    司法组织名称     文件   时间  名称惩治反革命委员会(司法)裁判委员会(裁判肃反委员会)革命法庭裁判部临时最高法庭、最高法院
  1927年至1934年《江西苏维埃临时组织法》《闽西苏维埃临时组织法》、《湖南省工农兵苏维埃政府暂行组织法》《鄂豫皖区苏维埃临时组织大纲》、《川陕省苏维埃组织法》《处理反革命案件和建立司法机关的暂行程序》、《中华苏维埃共和国裁判部的暂行组织及裁判条例》《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》后来则在法律文件中出现了“司法机关”的概念并有了司法机关的建置。1931年12月31日,中华苏维埃共和国中央执行委员会以非常会议形式通过了中华苏维埃共和国中央执行委员会训令(第六号)——《处理反革命案件和建立司法机关的暂行程序》。[6]在这一法律文件中,苏维埃政权第一次使用了“司法机关”的概念。该法令的最后部分对司法机关作出了专门规定:“各级地方司法机关在未设立法院之前,得在省县区三级政府设立裁判部,为临时司法机关,除依据前列各项原则处置反革命案件外,并解决一切刑事和民事案件。”[7]这一规定也在此后专门制定的《中华苏维埃共和国裁判部的暂行组织及裁判条例》中得到了延续。时任苏维埃中央人民委员会司法人民委员部委员梁柏台在1932年10月24日所作的报告《司法人民委员部一年来工作》中说道:“司法机关过去在苏区是没有的,是中央政府成立之后的创举。”[8]
  1932年2月19日,中华苏维埃共和国中央人民委员会作出决定,决定组织临时最高法庭,作为国家最高司法机关。“此期间,临时最高法庭在行政上仍受中央人民委员会的节制,最高法庭主席由中央人民委员会之下的工农检察部部长何叔衡同志兼任。”[9] 1934年2月17日,《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》颁布,其第七部分“最高法院”一章中,专门规定了最高法院的职能、管辖、建制和审判组织等。该组织法将最高法院设立于中央执行委员会之下,并规定内设刑事法庭、民事法庭、军事法庭等机构,同时组织成立最高法院委员会,以最高法院院长为委员会主席,并规定了最高法院作为最高司法机关对于地方各级裁判部判决的审查及改判权力,从而形成了从中央到地方相对完整的司法组织体系。至此,苏维埃政权统一的司法机关架构正式形成。
  纵观整个苏区时期的政权组织建设可以发现,当时在各级政权组织以及相应法律文件中所设置的司法裁判机构采用的是“司法机关”的概念表述。同时,这种司法机关所针对的是审检合一模式的法院系统,所履行的职权包括国家公诉、审讯与裁判内容。其时,审判职权是由司法机关内部的机构所行使的,不存在单独的“审判机关”概念表达。于此,我们也可以作出这么一个判断:早期各苏区组织法,曾试图以某一统合侦查、逮捕、检察、审讯和裁决权的机关(例如惩治反革命委员会等)行使司法诉讼程序中的全部职权。这表明中共在早期政权建设中,对于司法机关以及司法职权的架构已经有了基本的认知。同时,也基于这种合一的模式,苏维埃政权更倾向于采用“司法机关”的概念。在“议行合一”的体制模式下,司法并不是作为一种独立的权力而存在的,而是一切权力归苏维埃,[10]除苏维埃之外,任何国家机关都只是最高权力的执行者。因此,“司法机关”并非是独立于苏维埃而存在的国家机关,而是一种权力机关领导下的、具体事务的执行机构。故而,也就不难理解为何在当时的政权架构中会将司法诉讼程序的全部职权归于某一机关进行统合,并冠之以“司法机关”的称谓。
  不可否认的是,当时司法组织的设置与1924年苏联宪法所确立的体制具有高度的相似性,使用“司法机关”概念与1924年苏联宪法的规定有一定关联。彼时中国苏维埃政权中央政权组织的机构设置甚至机构名称都和俄国苏维埃政权基本相同。1924年苏联宪法第四十三条规定:“为巩固苏维埃……在苏维埃社会主义共和国联盟中央执行委员会之下设立最高法院”。从文字上看,《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》第三十四条中关于最高法院设置的规定与其基本一致,且其基本职权等都仿照了1924年苏联宪法的规定。而在1924年苏联宪法中,在描述加盟共和国的司法组织时,使用的是“司法机关”概念。作为第一个社会主义国家,苏联所确立的政权模式被视为马克思主义实践的先行经验与唯一成功模版,理应为当时的中国苏维埃政权所学习并继承。故而,中共苏维埃政权模仿苏联宪法条文规定,使用“司法机关”的概念便不足为奇。但是模仿苏联制度架构时,中共苏维埃政权结合了中国国情也做了一些变革。其一,司法机关兼有行政职权,譬如,《裁判部暂行组织及裁判条例》规定,作为地方司法机关的裁判部具备司法行政职权,且需要受到行政机关中央人民委员会下的中央司法人民委员部指导,中央司法人民委员部有委任和撤销裁判部长及工作人员之权。[11]而且,其时除却法院中的国家公诉员,红色政权所设置的“检察机关”名为中央工农检察委员会,隶属于人民委员会,职权也偏向于行政机关的内部监察,但事实上它是一种行政监察机关而非检察机关。这也直接导致了“司法机关”的概念开始出现指向对象模糊的问题。其二,苏联的检察机关不同于西方传统意义上的检察机关,检察机关不应仅仅是一个公诉机关,更重要的应是代表国家对国家机关及其工作人员是否遵守法律实施全面监督的机关。[12]因此,建立了一个独立且强有力的垂直领导的检察机关,由其对全国的法律实施情况进行监督。与苏联不同的是,苏维埃政权并没有建立垂直领导的检察机关,而是建立了同级负责、上下领导的检察机关。
  这种“审检合一”的法院系统架构在新中国成立前的中共政权组织设计中一直得到了延续。陕甘宁边区的高等法院及各级裁判所,也都采用此模式并以“司法机关”为称呼。如在《陕甘宁边区宪法原则》中,专章规定“司法”,并规定:“各级司法机关独立行使职权,除服从法律外,不受任何干涉。”虽然这一时期经历过参政会等权力机关组织变革,以及司法机关自身的改革——司法正规化改革等,但这些改革大多都是对机关内部的变革,并不涉及到整体组织架构的变化。司法机关的称谓以及司法机关的指称对象——审检合一体制的高等法院及各级裁判所,并未发生根本性改变。
  二、制宪时期被抛弃的“司法机关”概念
  我国在法律文本中正式地采用“审判机关”这种称谓以取代“司法机关”的概念,是在新中国成立之初。1949年9月27日,中国人民政治协商会议第一届全体会议上通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》五条规定:“中央人民政府委员会组织政务院,以为国家政务的最高执行机关;组织人民革命军事委员会,以为国家军事的最高统辖机关;组织最高人民法院及最高人民检察署,以为国家的最高审判机关及检察机关。”至此,“司法机关”概念随着审检机关分立模式的建立而不再使用,取而代之的是“审判机关”和“检察机关”的名称。
  当年人民政协筹备会第四小组起草《中华人民共和国中央人民政府组织法》的诸多细节,由于很多资料尚未得到披露而无从得知。董必武、张志让等五人组成的起草委员会在草案中,对为何采用“审判机关”的表述代替之前的“司法机关”的称谓,并未作出专门的解释。虽然如此,我们仍然能够从一些公开的资料中看出原委。首先,董必武在1949年9月22日中国人民政治协商会议第一届全体会议上所作的《关于草拟中华人民共和国中央人民政府组织法的经过及其基本内容的报告》中指出:“(民主集中制原则)正是针对着旧民主主义三权分立的原则。欧美资产阶级故意把他们专政的政府分为立法、行政与司法三个机体……以便于他们操纵政权……司法是最精巧的统治工具,同样是为当权的阶级服务的。我们不要资产阶级骗人的那一套,我们的制度是议行合一的,是一切权力集中于人民代表大会的政府。”[13]据此可以判断,在国家政权设计中选择“审判机关”的概念,应当与反对西方式“三权分立”体制、采取人民代表大会制度有关。其次,与《中央人民政府组织法》的“审检分离”政权组织设计有关。前述之苏维埃时期的“司法机关”基本采用“审检合一”模式,国家公诉人员都隶属于“司法机关”,检察与审判职能统一由此“司法机关”行使。而《中央人民政府组织法》中将人民法院与人民检察署分离,致使原苏维埃政权中的“司法机关”概念已无直接对应之国家机关。所以,根据机关职能重新定义以“审判机关”的概念,进而抛弃“司法机关”的概念使用,是《中央人民政府组织法》制度设计的必然结果。所以,在整部《中央人民政府组织法》中都没有“审判权、检察权”的表述。此外,还有一个非常重要的时代要求,即与中共中央发布的废除国民党旧法统的要求密切相关。新中国成立初,废除国民党旧法统,是建立中华人民共和国法律制度的前提。1949年2月中共中央发布的《废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》,1949年4月华北人民政府发布的《废除国民党的六法全书及一切反动的法律的训令》,以及临时宪法——《中国人民政治协商会议共同纲领》都明确规定,废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度,制定保护人民的法律、法令,建立人民司法制度。因此,对国民党统治时期使用的司法机关的概念也就不再使用。
  到了“五四宪法”制定之时,于《中央人民政府组织法》制度设计之时埋下诱因的“审判”与“司法”之争终于爆发,成为宪法起草过程中的一个讨论焦点。
  这场论争最初是由中国共产党中央委员会于1954年3月23日提交的《中华人民共和国宪法草案(初稿)》内容所引发。该草案第66条规定:“中华人民共和国的司法权由最高人民法院、地方各级人民法院和依法设立的专门法院行使。”而根据1954年6月25日印发的《全国人民讨论宪法草案初稿讨论意见汇编(十二)》中记录的4月20日至30日意见显示,在讨论中针对第66条规定及“司法”一词的使用提出了诸多具体意见以及问题,如有的认为:“第66条‘司法权’应改为‘审判机关’。因为国家设立机关是为了作一定的工作,不是为了有一定的权要它来行使。”有人提出质疑:“第66条的‘司法权’,在其他国家的宪法中是写‘审判权’。‘司法权’与‘审判权’有何区别?”[14]随后,在5月6日至22日由宪法起草委员会组织召开的宪法起草座谈会各组召集人联席会议[15]上,各组召集人、顾问等与会人员针对前述意见问题进行了讨论。首先,由于前述意见及质疑的存在,座谈会中,秘书长李维汉针对此条文修改意见引出话题,“有人主张把‘司法’改‘审判’”,并表达自己的观点认为:“恐怕应该这样改”,“过去用‘司法’是我们没有搞清楚。”[16]李维汉时任中共统战部部长,且于1954年3月12日宪法草案“四读稿”在中央政治局扩大会议通过后被选为8人宪法小组成员之一,负责初稿的最后修改工作。因此,他的发言很大程度上代表了中共高层以及宪法草案初稿起草者在此问题上的态度和认识。他所表达的“过去…我们没有搞清楚”表明,在使用“司法”这个名词的问题上,初稿拟定确实并未有过细致的考量。时任最高人民法院副院长的张志让先生则偏向于使用“审判机关”的提法。同时,作为法学家的他对问题进行了拓展,将重点关注于“权”的使用上,他认为“如果用‘权’字,就好像法院也是权力机关”,“是为了有这些任务,才要设机关,而不是有这样那样的权,才来设机关”。[17]值得一提的是,张志让是1949年《中央人民政府组织法》的起草者之一,他的这一观点基本符合《中央人民政府组织法》的立法观念,更偏向于一种议行合一体制下的国家权力观。同时,其建议该条使用“审判机关”的技术处理方式,这也与《中央人民政府组织法》的处理模式相仿。其他与会人员则继续就“司法”改为“审判”的提议以及张志让的不宜采用“权”字的观点进行了讨论。对此,法律小组成员、宪法起草委员会顾问周鲠生与钱端升一致认为,使用“司法”或是“审判”都不存在问题。钱端升明确表示用审判方式执行法律就是司法。周鲠生也认为:“苏联宪法在这里用的是‘司法’。”[18]而拥有留学苏联经历且精通俄文的屈武,则针对周鲠生引用苏联宪法的提法作出了反驳,认为“俄文原意的重点也在于审判”。[19]但同时,屈武亦反对张志让不使用“权”的主张,并就苏联宪法条文的俄文单词是否有“权”的涵义与张志让进行了争论。
  从保存的档案记录来看,“与会者的讨论比较琐碎”,[20]但通过分析记录资料,可以从中归纳出两点判断:
  第一,与会人员更多倾向于使用“审判”代替“司法”。无论是张志让还是屈武,都明确表示了对于使用“审判”的倾向,而法律小组的顾问周鲠生与钱端升虽然表示二者皆可,但不坚持用“司法”,“法律小组不会坚持用‘司法’的”。[21]
  第二,对于是否使用“权”的表达方式,存在不同观点。除张志让坚持反对以外,其他与会人员态度都不坚决。但在张志让的坚持下,李维汉最终表示:“‘权’,我们会让这些人主张避免。”但是“避免‘权’字,如何改,有不同意见。”[22]需要进一步地考虑与讨论。
  从宪法起草座谈会各组召集人联席会议对于“中华人民共和国宪法草案(初稿)的正式修改意见”[23]以及1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国1954年宪法草案》中可以看出,座谈会人员的发言基本得到了反映。原第66条的条文被修改为:“中华人民共和国最高人民法院、地方各级人民法院和依照法律设立的专门法院行使审判职权。”这修订了此前草案(初稿)中关于“司法”的使用,采纳了多数人的意见,使用了“审判”予以代替。“审判机关”而非“司法机关”成为至今我国宪法文本所使用之概念。
  制宪者之所以在争议后最终选择了“审判机关”的概念而弃用“司法机关”概念,其背后存在着基于当时历史客观现实的考量。综合分析,“司法机关”概念在1954年宪法文本中被放弃,主要是以下的几点因素使然:
  首先,“审检分离”设置是制宪者放弃“司法机关”概念的直接因素。与《中央人民政府组织法》一样,1954年宪法中人民法院与人民检察院采取了分离的设置,成为了相互独立的两个国家机关。原苏维埃政权时期统一的司法机关设置已不复存在,由此“司法机关”概念也不再有与之直接对应的单独国家机关。放弃“司法机关”概念而分别以“审判机关”、“检察机关”概念予以表述,是合理之义。
  其次,“司法”外延的不确定性是制宪者放弃“司法机关”概念的决定性因素。从1954年3月23日《宪法草案(初稿)》明确规定“司法权”到6月14日所通过之《宪法草案》完全放弃“司法”的规定,“这令人不得不相信,制宪者们就是刻意地在逐渐淡化乃至抛弃使用‘司法’、‘司法权’的概念。”[24]此时制宪者的选择从立法科学性的角度来看是明智的。如果要在宪法中使用“司法”或“司法机关”这种具有争议的概念,则必然需要确定其范围内容,方可保证使用“司法”一词的合理性。因此,这个问题也可以被替换为“我国如存在司法机关,司法机关指哪些?”或“司法的内涵范围是什么?”此问题所拷问的是对国家机关设计的基本认知,如果无法回答,或不能顺畅地在人民代表大会制度下解决此问题,则必将导致使用“司法”的合理性破产。之所以会出现“司法”与“审判”、俄语中相关词汇翻译等诸多争议,正是由于制宪者对“司法”的外延难以确定。在外延无法确定的情况下,出于保证宪法稳定性与科学性的考虑,制宪者自然选择了放弃“司法机关”概念。
  三、改革开放后的“司法机关”概念
  1957年之后,由于众所周知的原因,中国的法制处于停滞与毁灭的状态,法制机构被合并或撤销。1958年,从县级开始,公检法三机关合并为公安政法部,后来,中央政法三机关也合署办公。文革中公检法机关被砸烂,取而代之的是所谓的“群众专政”。1975年宪法甚至规定:“检察机关的职权由各级公安机关行使。”至于“司法机关”一词,在1978年以前正式的法律文件中出现较少,仅在二十世纪五十年代中期制定的《农业生产合作社示范章程》与《中华人民共和国户口登记条例》中出现过两次,且内容都指向“提请司法机关依法追究刑事责任(处理)”。此种“司法机关”的概念范围包括哪些机关?由于缺乏相对明确的解释资料或案例,现已无法详细考证。
  党的十一届三中全会召开之后,一度遭到破坏的我国社会主义法制建设逐步恢复并重新回到正轨。在1978年12月22日通过的中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报中,有“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”的表述,“司法机关”的概念又重新回到人们的视野。1980年9月29日至1981年1月25日,最高人民法院特别法庭对林彪、江青反革命集团进行了公开审判,“这次审判贯彻了司法工作的独立原则。尽管此案案情特别重大,许多极其复杂的情况在前一段已经过党内的审查,但仍然由人民公安机关对他们独立进行侦查预审,然后才由人民检察机关独立进行检察起诉,由人民法院独立进行审判”。[25]因此,此时的司法机关明确地包括公安机关、检察机关和人民法院。但“司法机关”概念在法律文本中的重现则始于第五届全国人民代表大会。
  1981年12月13日,第五届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国经济合同法》五十三条规定:“对于订立假经济合同……需要追究刑事责任的移送司法机关处理。”自此,立法中“司法机关”概念的使用便开始逐渐复苏。第五届全国人民代表大会至第十一届全国人民代表大会,平均每届人大在4.4部立法中使用过此概念,近乎每年一部。
  同时,相较于20世纪80年代之后“司法机关”概念使用的缓步增加,“审判机关”的使用依然仅限定于宪法及相应国家机关组织法的规定当中。根据对北大法宝法律数据库的数据统计,自1954年制宪后至2016年12月31日,我国共制定了74部使用过“司法机关”概念的法律及修正案,其中已失效、因修正被重复统计的法律及修正案42部,涉及不同于我国内地一般国家政权架构的港澳特别行政区相关法律4部,现行有效含“司法机关”概念的共28部。而自1954年制宪后至2016年12月31日,共制定包含“审判机关”概念的宪法、法律及修正案29部,其中宪法及其修正案7部,已失效、因修正被重复统计的法律及修正案16部,现行有效法律6部。“司法机关”概念在法律文本中的使用次数已逐步超过“审判机关”概念的使用次数并占据上风。
  表2 法律本文中“司法机关”及“审判机关”的概念使用情况统计
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