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【期刊名称】 《中外法学》
从环境基本法的立法特征论我国《环境保护法》的修改定位
【英文标题】 On the Modification Orientation of Environmental Protection Law of PRC from the Legislative Characters as Environmental Basic Law
【作者】 汪劲【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 环境保护法【期刊年份】 2004年
【期号】 4【页码】 472
【全文】法宝引证码CLI.A.14110    
  一、引言
  第十届全国人大环境与资源保护委员会一经成立,就于2003年3月25日召集在京的部分环境法专家就本届人大环境与资源保护立法工作召开了专家座谈会。会上,部分专家、学者针对近20年来我国环境与资源保护法律体系不断完善的现状,就将我国《环境保护法》修改成为国家环境保护基本法提出了许多积极的建议。
  实际上,无论是国家立法、司法还是行政机关,对《环境保护法》的修改都是非常关注的。据笔者调查了解,立法机关主要关注《环境保护法》在我国环境与资源保护法律体系中所处的地位及其应有的功能。[1]司法机关则关注《环境保护法》与其他单项环境与资源保护法律在法律效力以及法律适用上的相互关系。[2]
  鉴于环境与资源保护管理涉及诸多行政机关的参与、特别是涉及国家和地方经济的发展,各级政府与相关行政主管部门则基于它们的管理权限以及不同的利益需求关系,其关注点则更为广泛。在中国目前“行政主导立法”的现实状况下,各级政府与相关行政主管部门对《环境保护法》地位和作用的认识也直接影响和决定着对该法的修改。
  例如,环保部门所关注的是如何通过修法来加强环境行政权,而从1989年修改的《环境保护法》到2002年新制定的《环境影响评价法》以及相关立法的实践看,环保部门认为国家每制定或者修改制定一部新的环境与资源保护法律,就会出现一次环境行政的倒退现象。因此,“宁可维持《环境保护法》立法的现状、也不希望修法造成的倒退’’是环保部门对修法的心态。[3]而资源管理部门则关注如何通过修法来合理分配资源保护管理的权力,他们认为现行《环境保护法》是由环境保护部门主导制定的,因此如果依然由环保部门主导修法,就可能出现环境行政权进一步扩张到自然资源管理领域的现象。另外,经济主管部门则关注环境行政权力的不断增强是否可能对国民经济的迅速发展造成不利影响,它们认为作为发展中国家,中国在现阶段不宜提倡“环境优先”,它们担心过度提倡环境保护会导致国家或地方经济增长速度的减低。[4]
  笔者认为,修改制定新的《环境保护法》是国家实现可持续发展战略的需要,而明确《环境保护法》的修改目标以及对该法在我国环境与资源保护法律体系中的合理定位,是《环境保护法》修改成功的关键。
  有鉴于此,本文首先拟对世界各主要国家和地区有关环境基本法的立法进行比较,以总结环境基本法立法的基本特征。在此基础上,就将我国《环境保护法》修改成为国家环境保护基本法提出自己的建议。
  二、各国(地区)环境基本法的立法比较
  (一)环境基本法的立法沿革
  所谓环境基本法,是指在一国环境与资源保护法律体系内,由国家立法机关制定的与单项环境与资源保护法律相对应、处于最高位阶的法律。[5]
  在西方国家某一部门法律体系内出现以基本法为首、以单项法律为补充的立法现象,是“二战”结束以后各国在经济发展过程中,针对社会问题的广泛化、多样化和复杂化,对它们的解决或处理需要多方位、多层次、采取综合对策调整而出现的新的立法形式。
  20世纪五十年代以后,世界各主要国家大多确立了发展或振兴本国经济的政策目标,伴随经济开发政策的施行和工业化、都市化的进程,各国的环境污染现象也不断加剧。举世闻名的“八大公害事件”就在这个时期相继发生于欧、美、日等工业化国家。在依靠传统法律手段不能全面解决日益增多的环境侵害及其污染所造成人身、财产权益侵害的得不偿失的教训面前,各国纷纷开始大量制定环境与资源保护法律,试图通过事前的控制和预防措施消除环境污染和自然破坏。据笔者对西方主要国家在20世纪五十至七十年代期间的环境立法统计,各国分别在大气、水、噪声、废弃物、野生动植物、森林、土地、河流、海洋、草原、自然保护区与优美景观保护等环境与资源领域制定实施了大量的单项法律。以日本为例,在1970年第64届国会上一举制定和修改制定了14部公害和环境保护法律,以至于这届国会在日本被称为“公害国会”。
  此外,为调整环境与资源保护法律与其他传统部门法律的关系,各国还制定施行了许多有别于传统法原则的特别法。例如,在行政立法方面,制定实施了环境税(费)负担法、环境影响评价法、环境纠纷行政处理法、环境规划法等;在民事或刑事立法方面,通过修改法典或者制定单项特别法确立了新的环境损害责任制度以及制裁危害环境犯罪制度。
  然而,环境问题的产生是与人类社会进步和经济发展相互交织的,随着环境问题的日益深化,有关环境的科学延伸到政策、法律、经济、行政、管理、工程、医学、技术等各个领域,其结果造成对环境问题发展趋势的认识上出现不同的、甚至是针锋相对的主张。
  对环境的法律控制也是如此。例如,针对环境污染因子和自然资源要素而制定单项法律的方法,不仅会因社会对法律执行效果的追求而造成立法、行政和司法机关的工作压力,而且因各单项法律制度在对策措施上的单一性也会因法律的实施而花费更多的社会成本。由于单一的环境保护对策与国家总体经济政策、发展计划、工业技术水平等现状的相对脱节,导致对环境的法律控制最终演变成为环境保护与经济发展相对抗的矛盾。这样,在经济发展功利的确定性与环境控制效果的不确定性面前,政府在决策时往往会出于企业对国家或地方经济贡献而考虑选择前者。哎哟不错哦
  另外,由于环境保护行政、自然资源行政以及经济发展行政分属于政府各部门,鉴于它们之间的职能与行政目标的差异,也会造成大量单项环境与资源保护法律在实施上因部门利益冲突而大打折扣,难以从总体上达成国家的环境政策和目标。
  西方国家在大量单项环境与资源保护立法并未全面奏效的现实面前总结出一个经验,就是在对涉及多方面法律调整的环境问题制定一系列预防性、控制性、管理性以及救济性的法律措施时,必须先在环境与发展的关系方面统一观念和采取综合性对策,将环境预防的各项原则渗透到各类计划性、综合性行政之中,从宏观调控的角度予以解决。
  为此,各国(地区)纷纷在制定和实施大量单项环境与资源保护法律的基础上,新制定了高位阶的统筹各类环境与资源保护政策目标的环境基本法。
  例如:联邦德国于1959年和1974年分别制定了《自然保护法》和《污染控制法》;前苏联于1960年制定了《自然保护法》;前苏联瓦解后,新成立的俄罗斯联邦又于1991年制定了《自然环境保护法》;瑞典于1964年和1969年分别制定了《自然保护法》和《环境保护法》;美国于1969年制定了《国家环境政策法》;日本于1967年和1972年分别制定了《公害对策基本法》和《自然环境保全法》,1993年又将二法修改制定成为《环境基本法》;荷兰于1979年制定了《综合环境法》,1993年将其修改成为《环境管理法》。我国台湾地区在基本完善环境与资源保护法律体系之后,也于2002年制定了《环境基本法》。
  我国自1972年6月参加出席了联合国人类环境会议之后,便开始着手解决中国的环境问题。1978年我国在新修改颁布的《宪法》第11条专门对环境保护作了规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”在中共中央的支持下,国务院有关部门于1978年底依据《宪法》的规定起草了《环境保护法(试行草案)》。制定该法的目的,一是把国家保护环境的基本方针和基本政策以法律的形式确定下来,二是为未来我国环境与资源保护法律体系的建立确立蓝图。立法的初步设想是“只规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策,而将一些具体的规定在将来制定大气保护法,水质保护法等具体法规和实施细则时解决。”[6]1979年9月13日,全国人大常委会原则通过了《环境保护法(试行)》。[7]
  与外国(地区)环境基本法立法在时机上滞后于单项环境与资源保护法律所不同的是,我国《环境保护法(试行)》的起草是在1979年国家基本法体系刚刚建立、其他任何单项环境与资源保护法律尚处于空白状态下完成的。[8]所以尽管制定环境保护法的设想是将其作为基本法,只规定国家环境基本方针和政策,但该法的制定依然必须面对我国日益严重的环境污染和自然破坏的现实,必须确立广泛的污染控制对策和自然保护措施。为此,在环境污染防治方面,鉴于我国的环境污染和其他公害主要是工业企业排放污染物和城市公用设施不足,特别是以直接燃煤的燃料结构所决定和造成的,该法重点对环境污染防治的行政法律制度作了一系列规定;在自然保护方面,鉴于中国的自然生态破坏情况也非常严重,并且认识到它的影响和危害比环境污染问题更加深远,该法还规定了自然环境保护的基本政策。并考虑将依此制定具体的法规,使自然环境保护逐步加强和完善。此外,为了促使该法的全面施行,该法还对环境保护机构和职责、科学研究和宣传教育、奖励和惩罚等也作出了规定。
  20世纪八十年代初、中叶,我国对《环境保护法(试行)》进行了修改。当时修法是基于三个因素考虑的:一是中国的经济体制正在从计划经济向有计划的商品经济过渡,并且国家环境与资源保护法律体系还不完善;二是由于我国《宪法》在1982年作出了修改,因而立法依据发生了改变;三是由于《环境保护法(试行)》作为试行法本身存在的规范性和约束性不强、有些规定不够妥当、一些单项环境与资源保护法律和行政法规的规定已经超前、法律规定的体例也与后来的国家立法不一致等问题,使其作用逐渐下降。
  值得一提的是,这次修法历时约七年,其间还经历了1982年和1988年国务院两次机构改革和国家环境保护行政主管部门的三次升迁。[9]随着国家环保行政主管部门权力的不断扩充,其他相关行政主管部门逐渐感到了环境保护的压力、特别是环境保护的崭新理念与旧的经济发展模式的矛盾。
  在该法修改的过程中,围绕环保部门的职权范围、法律的调整范围、环境管理体制以及是否实行较为科学和严厉的法律制度诸问题,主要在环保部门与资源管理部门之间、环保部门与经济行政部门之间、环保部门与其他行政管理部门之间、环保部门与企业之间展开了激烈的争论。另外,一些地方政府也对加强环境保护可能导致经济利益受损而表示担忧。其结果,是环境保护的基本国策向“以经济建设为中心”的发展政策作出退让,一些在国外环境法律实践中被认为是行之有效的法律制度如排污许可制度则以“不符合中国国情”为由而未予采纳。[10]
  尽管如此,与《环境保护法(试行)》相比,修改以后的《环境保护法》不论在法律结构上,还是在法律条文、规范的具体内容上,都作了较大的修改。但是实质性的进展却未能从修改中看出。它也留下了一个现在不得不面对的问题:作为环境保护的基本法,我国《环境保护法》与单项环境与资源保护法律之间到底应当是一种怎样的关系呢?
  (二)各国(地区)环境基本法的立法特征
  1.环境基本法在环境与资源保护法律体系中处于高位阶的指导地位
  虽然各国(地区)环境基本法的立法在立法时机上滞后于各单项环境与资源保护法律,但是各国(地区)在制定环境基本法之后都会通过各种形式强调环境基本法在国家环境与资源保护法律体系中的指导地位。因此有“环境宪法”之称。
  例如,美国《国家环境政策法》第4条(《美国法典》第4332条)规定,国会授权并命令国家应当尽一切可能实现“美国的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致。”
  瑞典《环境保护法》第2条规定,除本法外,对环境有害的行为还可以适用公共卫生、建设、自然保护以及其他法律。
  日本虽然未在《环境基本法》中对该法与其他相关法律的关系作出规定,但是在该法颁布的同时专门制定了《关于伴随环境基本法施行整备相关法律的法律》,由这部法律专门对诸多相关法律条文中与《环境基本法》所不符的规定进行了修改。
  我国台湾地区在2002年《环境基本法》立法时也借鉴了美、日环境基本法立法的经验。在该法(草案)制定的总说明中,专门就该法与其他相关法律的关系做出如下说明:“为建立完备之环境保护法规体系,俾使各级政府、全体国民及各事业协同一致,有效推动各项环境保护工作,爰参酌美、日等国立法例,并衡酌国情需要,拟具《环境基本法》(草案),以为各环境保护相关法律制(订)定及修正之指导原则。”为此,台湾地区《环境基本法》第1条后半段特别规定:“本法未规定者,适用其它法律之规定。”
  此外,在世界各国编辑的国家环境法律编撰出版物中,也将环境基本法作为环境法律体系中的重要法律予以编排。例如,在由日本环境省编撰的《环境六法》中,将《环境基本法》收编于第一章“环境一般”之首,而其他单项环境法律则分别收编于之后各章。[11]在《美国法典》的编撰中,将《国家环境政策法》收编于涉及公民基本权利的“公众健康与福利”卷,而将《水污染控制法》收编于行政管理类的“航行与可航水域法律”卷。在《法国环境法典》的编撰中,将行政管理组织等环境保护的基本事项收编于该法典的第一部分。[12]
  由此,我们可以看出,各国(地区)均通过明确的法律规定将其他现行政策、法律的原则统一到环境基本法的原则上来。因此,尽管西方议会立法一般没有国家基本法与国家一般法的区分,但环境基本法的效力实际上是高于单项环境与资源保护法律的。
  2.环境基本法的内容是确立国家环境基本政策和原则、政府环境责任以及与其他相关法律在适用上的关系好饿但是不想动
  由于在环境基本法制定之前,各国(地区)现实上已经制定了大量单项环境与资源保护法律,所以环境基本法立法在调整对象、调整范围以及法律规范等的内容上的合理定位,是处理和解决好环境基本法与单项环境与资源保护法律相互关系以及在实施中正确适用法律的关键。
  比较分析各国(地区)的环境与资源保护立法,总体上是将环境基本法定位于政策法和基本法的层面上,而将单项环境与资源保护法律定位于一般法和特别法的层面上。笔者认为这不仅可以从前述环境基本法在国家环境与资源保护法律体系中的地位中看出,而且还可以从各国(地区)环境基本法的内容上找到根据。
  (1)从法律条文上考察,环境基本法的篇幅一般较为简短,目的主要在于确立国家综合性环境保护方针策略、调整环境与发展的关系、明确政府的环境责任、设立专门的环境问题对策委员会以及确立有关环境纠纷在处理上的法律适用问题。
  例如,制定于1969年的美国《国家环境政策法》的目的在于“宣示国家政策,促进人类与环境之间丰富、舒适的和谐;努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害,增进人类的健康与福利;充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性;设立环境质量委员会。”该法总共只包括“政策与目标”、“环境质量委员会”两章计14条。[13]主要内容是确立国家环境政策;明确提出联邦政府等各种活动均应当考虑对环境的影响并进行环境评价;明确联邦政府与机构的环境保护责任及其职权划分;明确联邦政府与机构实施环境政策的程序和方法;设立环境质量委员会并明确其地位与作用;确立环境决策的公众参与机制;规定环境保护费用与政府拨款保障。
  制定于1969年的瑞典《环境保护法》的目的在于确立环境保护的基本原则和制度,控制对环境的有害活动和行为。该法共设有导则、许可制度、许可证的申请和审查、许可决定、个人诉讼请求等、监督管理、法律责任以及执行协助与申诉等、环境保护费用、总体防护措施中的环境保护、环境损害保险、公共机构工作费用等十一章计69条。主要内容是通过设立一个独立于立法和行政机关以外的高级别“许可证委员会”对所有对环境有害活动进行管理,在此基础上由国家行政主管机关实施执法监督。此外,根据环境侵害的特点,该法还确立了公民环境诉讼的诉权制度、环境损害保险制度以及确立了环境保护工作费用的负担。值得一提的是,瑞典在自然资源保护管理方面还制定有《自然保护法》(1964年),目的在于规范人们利用自然资源的行为和政府保护自然的责任,特别是不致于在自然资源开发利用中造成对自然环境的破坏。该法共计十一章43条,分别对自然保护的政府责任、国家公园、自然保护区、自然遗迹、野生生物物种保护、户外娱乐设施保护、特殊自然环境保护、损害赔偿以及罚则等作出了规定。
  制定于1993年的日本《环境基本法》在其立法理念上比美国《国家环境政策法》又进了一步。该法的目的是“在环境保全方面规定基本理念,并且明确国家、地方公共团体、企业者以及国民的责任,规定作为环境保全基本对策的事项,从而综合且计划的推进环境保全对策,以有助于确保现在以及将来国民健康、文化的生活,为人类的福利作贡献。”该法共设有总则、关于环境保全的基本对策、环境审议会等共三章(未包括附则)计46条。主要内容是明确规定将日本社会建设成为减少对环境负荷的可持续发展的社会;明确规定国家、地方政府、企业以及国民的环境保护责任;明确将环境保全基本对策制定、环境基本计划制定、环境标准制定、公害防止计划制定、实施各项涉及环境影响活动对环境的特别关照、防止环境保全上的妨害、环境宣传教育、环境情报公开、圆满处理环境纠纷、促进地方政府实施环境对策、国际环境合作以及财政措施等事项规定为国家以及地方政府的责任;明确了环境保护的费用负担原则;为了促使政府和部门落实国家的环境政策措施,该法还规定在环境厅设立中央环境审议会以及在总理府设立公害对策会议。
  制定于2002年的我国台湾地区《环境基本法》,是各国(地区)进入21世纪以后制定的首部环境基本法。该法在制定过程中曾广泛考察了世界各国环境基本法的立法,并考虑到台湾地区已经制定实施的其他单项环境与资源保护法律,因此该法的功能定位是“明示环境保护制度、政策之相关基本方针,揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质,导引具体制度、政策与环境保护相关法令之制(订)定,以落实实施达成环境保护之总目标。”[14]立法的目的在于“提升环境品质,增进国民健康与福祉,维护环境资源,追求永续发展,以推动环境保护”。该法共分总则、规划及保护、防制及救济、辅导、监督及奖惩、附则等五章计41条。值得一提的是,该法在确立了经济开发活动中的环境优先原则,各级政府以及公民、企业的共同环保责任原则等的基础上,从规划及保护开始到防制及救济、直到相关的辅导、监督及奖惩为止,用大量篇幅对中央和地方各级政府的环境保护管理责任以及对法院审理环境案件作出了明确的规定。
  如果从法典化的角度看,环境基本法的内容则相当于环境法典的总则部分,而单项环境与资源保护立法则相当于法典的分则部分。这一点,《法国环境法典》就是一个典型的例证,而编撰《法国环境法典》的目的在于将分散于法国各传统部门法典(如《农村和林业法典》、《行政法典》、《城市化法典》、《民法典》、《刑法典》和《公共卫生法典》等)中零乱的环境条款与法国环境立法统合在一起。[15]
  (2)从法的规范上考察,环境基本法立法对政府环境责任的规定较多,义务性、鼓励性和授权性规范也运用得较多,而很少对政府各职能部门的职权职责作出直接规定。
  通过上述对各主要国家(地区)环境基本法立法条文的比较,我们不难看出,在环境基本法立法所运用的规范上,各国(地区)立法均大量运用了义务性、鼓励性和授权性规范,而禁止性、强制性规范运用得较少或者根本没有

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