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【期刊名称】 《中外法学》
宪法如何面对未来?
【副标题】 修宪与宪法均稳定性和连续性
【英文标题】 How Does A Constitution Face the Future?
【作者】 王磊【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 中国宪法【期刊年份】 2005年
【期号】 1【页码】 116
【全文】法宝引证码CLI.A.14118    
  宪法就像一次婚姻,当未婚夫妻走向婚姻登记处去领取结婚证的时候,双方都是抱着白头偕老的态度来签定这一契约的,尽管这一契约将来可能会发生变化。宪法就是一个民族的婚姻、一个国家的婚姻,是一个新生活的开始,是一个永恒的开始。结婚时要考虑婚后的生活,宪法同样要考虑如何面对未来的问题。
  尽管立宪者知道宪法会被修改,但他们仍然怀着使宪法永世长存的心情来书写宪法。立宪者希望宪法能够永远面对未来!虽然立宪者规定了比任何法律都要严格的修宪程序,但立宪者并不规定如何制定新宪法,因为立宪者假定他们制定的宪法是不能被后世所取代的。我们不应当草率修宪,但宪法为了与人类文明的进步同行也需进行必要的修改。
  也许我们可以把中国称为一个盛产宪法的国家,因为自清末以来,我国就一直处在不断立宪和修宪的过程中,而往往就无暇顾及行宪问题。从1908年《钦定宪法大纲》到1949年《共同纲领》这41年间,我国共制定了15部宪法,平均2年半就制定一部宪法。[1]这15部宪法中包括了3部革命根据地时期的宪法性文件,这3部宪法性文件严格说来还不是一个国家意义上的宪法,如果排除这3部宪法性文件的话,也就是说在1949年10月1日新中国成立之前只有12部宪法,这41年中平均下来是每4年制定一部宪法。如果我们将时间跨度延长到新中国成立以后,新中国成立后颁布了四部宪法,那么从1908年至1982年这74年间,我国共制定了16部宪法,将近每5年制定一部宪法。回顾自1908年以来的立宪史,我们就会发现,我国的宪法史主要是一个不断进行宪法的废改立的过程,而不是一个行宪的过程,宪法的变更过于频繁,我们是否在立宪和修宪的同时,也来关注一下宪法的稳定性、权威性和政治文化的连续性。即使是今天,我们仍然无法回避这样一个我们多少年来始终没有解决且长期被人们忽视的问题:中国宪法如何面对未来?本文着重就新中国成立以来的制宪和修宪情况,从难以面对未来的表现(频繁修宪)、宪法难以面对未来的原因(主要从内容方面)、宪法的形式的完善等几个方面来讨论这一问题。
  一、宪法以什么方式面对未来:频繁修宪
  (一)修宪的频率:时间和次数
  建国以来,我国共颁布了四部宪法。从1954年9月20日颁布五四宪法,至今将近50年的时间,曾修改宪法八次,即1975年宪法、1978年宪法、1979年7月1日五届人大二次会议关于修正《中华人民共和国宪法》若干规定的决议、1980年9月10日全国人大三次会议修正《中华人民共和国宪法》第45条的决议、1982年宪法、1988年七届全国人大一次会议对1982年宪法所作的2条修改、1993年八届全国人大一次会议对1982年宪法所作的9条修正案、1999年3月九届全国人大二次会议对1982年宪法所作的6条修正案、2004年3月14日十届全国人大二次会议通过的14条修正案,从1954年第一部宪法到最近的一次修宪2004年修宪,在这50年间共有九次修宪,平均5年多修改宪法一次。从1982年宪法到2004年修宪,在22年中共修改四次,平均5年多修改一次。总之,综观1954年宪法以来的情况,或者1982年宪法以来的情况,宪法的修改都是保持在平均每隔5年修改一次的频率上,这个频率与我国的国民经济和社会发展计划的周期及党和国家机关的任期正好巧合,都是5年,也许并不是什么巧合,而是存在某种联系吧!应当说,这样的修宪频率是过于频繁了。据此,笔者预测,再过5年左右,也就是2009年前后我们还会有一次修宪。
  (二)修宪的内容:修正案修正修正案
  我国宪法的修宪频繁程度不仅直接表现在修宪的时间和次数方面,而且,还表现在修宪的具体内容方面,具体说来,就是1982年宪法的修正案对修正案又进行了修正。这样的情况有七处:
  一是第1条宪法修正案(1988年)被第16条宪法修正案(1999年)修改。
  宪法1条修正案的内容是:“宪法11条增加规定:‘国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。”’第16条修正案将这一内容修改为:“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”
  二是第16条宪法修正案(1999年)又被第21条宪法修正案(2004年)修改。
  第21条宪法修正案将第16条修正案的内容改为:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”
  三是第3条宪法修正案(1993年)被第12条宪法修正案(1999年)所修改。
  第3条宪法修正案宪法序言第7自然段后两句修改了四处:增加了三个内容,即“我国正处于社会主义初级阶段”,“根据建设有中国特色社会主义的理论”,“坚持改革开放”,修改了一处,即将“高度文明、高度民主”改为“富强、民主、文明”。第12条宪法修正案除了把序言第7自然段第一句话中的“都”字去掉以外,又对第3条宪法修正案进行了三处修改,即将“正处于”改为“将长期处于”,将“根据建设有中国特色社会主义的理论”改为“沿着建设有中国特色社会主义的道路”,增加“邓小平理论”。
  四是第12条宪法修正案(1999年)又被第18条宪法修正案(2004年)修改。[2]
  将第12条修正案中的“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下”修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”,增加了“‘三个代表’重要思想”;将第12条宪法修正案中的“沿着建设有中国特色社会主义的道路”修改为“沿着建设中国特色社会主义道路”,去掉一个“有”字和一个“的”字;在第12条宪法修正案中的“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化”之后增加“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”(这实际上是对1982年宪法的修改,或者说是对第12条宪法修正案的内容的增加,而不是在同样的一个宪法内容上改了又改)。
  五是宪法10条被第20条宪法修正案(2004年)修改。
  宪法10条曾于1988年被修改过(宪法2条修正案),所不同的是1988年修改的是第10条的第4款,而2004年修改的是第3款。也就是说,这两次的两条修正案都是修改同一宪法条文的。
  六是第6条宪法修正案(1993年)被第15条宪法修正案(1999年)所修改。
  第6条宪法修正案增加了“农村中的家庭联产承包为主的责任制”,第15条修正案将此内容改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。
  七是第11条宪法修正案(1993年)被第30条宪法修正案(2004年)所修改。
  第11条宪法修正案宪法98条:“省、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期五年。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”修改为:“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”
  第30条宪法修正案又修改了第11条修正案,将宪法98条修改为:“地方各级人民代表大会每届任期五年。”
  那么,从对上面七种情况的分析,我们不难看出,宪法的稳定性受到了很大的影响。同时,我们又可以意外地发现,31条宪法修正案实际上只有25条,因为第1条、第3条、第6条、第11条、第12条、第16条宪法修正案已经分别为第16条、第12条、第15条、第30条、第18条、第21条宪法修正案所代替(第2条宪法修正案和第20条宪法修正案都是修改的宪法10条,但只是对该条的不同部分分别进行修改,后者并不代替前者,所以,这里没有计算在内)。
  这样的宪法修正案又多次修改宪法修正案的情况在世界上实属罕见。美国1933年生效的第21条宪法修正案,内容是废除1919年生效的关于禁酒的第18条宪法修正案,这是以废除以前一项修正案为内容的唯一修正案。[3][4]
  从1982年宪法以来的这四次修宪来看,有的内容被连续修改了两次或三次甚至四次,而且,我国在处理修正案与修正案之间的相互关系方面存在一定的问题,也就是说,当实际上后一个修正案废止了前一个修正案时,在宪法修正案中没有直接表示出来。一般人们很难搞清楚这些修正案前后是什么关系。
  不仅从我国宪法自身看,我国宪法的修改过于频繁,而且与世界上许多国家相比较也是比较频繁的。例如,作为世界上第一部成文宪法的美国宪法(1787年),至今两百多年来也就只有27条宪法修正案,当然曾经提出过的宪法修正案已经超过1万多件。[5]英国宪法尽管不是成文宪法,但古老的宪法性文件至今仍然是宪法的渊源(sources of legal rules of the constitution),这些宪法性文件包括1215年的《大宪章》(Magna carta),1628年的《权利请愿法》(Petition of Right),1689年的《权利法案》(Bill of Rights and Claim of Right),1700年的《王位继承法》(The Act of Settlement)等等,从中我们不难看出英国人的传承宪法文化的特性,“今天人们一般很难在制定法的书籍里看到《大宪章》,但它的历史性的和象征性的价值已经远远超过了它的法律效力(legal force)”。[6]瑞典早在14世纪中叶就有了一部适用于全国的成文宪法(Landslag or Magnus Eriksson’s Landslag),[7]现在的宪法由五个基本法律组成:《政府组织法》(the Instrumenl of Government)、《议会法》(the Riksdag Act)、《王位继承法》(the Act of Succession)、《出版自由法》(the Fteedom of the Press Act)、《表达自由基本法》(the Fundamental Law on Freedom of Expression)。这些作为宪法组成部分的法律,其连续性是惊人的。例如,第一部《政府组织法》制定于1634年,然后于1719年、1720年、1772年、1809年、1974年修改至今,这样一部瑞典最主要的宪法性法律,在370年里只修改了5次,其生命力之顽强不得不令人钦佩!而且,在1809年那一次修改之后居然生存了165年。[8]其实,以上列举的三个国家以及没有列举的许多国家,这些国家的宪法的修改次数较少并不等于宪法没有发生变化,只是变化的方式更加多样化一些,修改宪法只是宪法适应社会变迁的一种方式,而且往往是在其他方式无法发挥作用的情况下才采取的最后的方式。各国采用的除了修宪以外的其他方式主要有司法审查中的宪法解释、宪法惯例的演变等,其中由最高法院或宪法法院在司法审查中所进行的宪法解释又显得尤为重要。也许我们可以说,宪法在行宪或司法化的过程中才能获得生命。值得注意的是中共中央在1993年的《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》的附件二,即《关于修改宪法部分内容的建议的说明》曾提到宪法解释的方式:“这次修改宪法不是全面修改,可改可不改的不改,有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。”[9]当然,这里的宪法解释决不是世界上所公认的司法机关对宪法所进行的解释,而是指全国人大常委会的立法意义上的解释。
  我国在宪法变迁方式上的一个区别与别国的非常明显的特征就是以法律来修改或补充宪法,这种方式虽然简单明确,但却是一种刚性的方式,不如司法审查意义上的宪法解释那么具有柔性,它只要以后的宪法判例推翻以前的判例即可达到面向未来、适应社会的目的。例如,美国最高法院在1896年的Plessy v.Ferguson一案中解释宪法的“平等保护条款”(Equal Protection Clause),认为“隔离但平等”(Separate But Equal),而到1954年的Brown V.Board of Education一案时,却推翻了此前的“隔离但平等”的原则,而确立了“隔离本身即歧视”(Segregation is Itself Discrimination)的原则,宪法的平等保护条款没变,但它的含义在发生着变化,不变的话就无法面对未来。我国所采取的通过具体立法这样一种刚性的方式往往承担着违宪的风险,好在我们没有强有力的司法审查机制,这样的例子,笔者可以举出很多。
  例一:从“部委规章”到“部门规章”。根据宪法90条的规定,只授权各部、各委员会发布规章,到了《立法法》里,已经发生了变化,各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构都可以制定部门规章(这一情况不只是在《立法法》里突破宪法)。
  例二:“中国人民银行”是如何成为国务院组成部门的并享有部门规章制定权的?按照宪法国务院组织法,中国人民银行不是国务院的组成部门,但在1988年4月七届全国人大一次会议、1993年3月八届全国人大一次会议、1998年3月九届全国人大一次会议作出的三次国务院机构改革方案的决定里,都有与部委相同地位的“中国人民银行”,最终在《立法法》里赋予中国人民银行完全的部委规章制定权。也许我们可以宽容地认为《立法法》的这一规定是对宪法的补充。相反,我们也可以认为《立法法》修改了宪法而无效。
  例三:最高人民法院、最高人民检察院是否应当向全国人大及其常委会报告工作?依据宪法的规定,“两高”无须向全国人大及其常委会报告工作,1982年之前的宪法确实有过规定,从这一点我们不难推测修宪原意是放弃这样的规定,但宪法之后的法律却规定“两高”要报告工作(《全国人大议事规则》第30条、《全国人大常委会议事规则》第22条)。“两高”不仅要向全国人大及其常委会报告,还要接受人大代表的投票表决,而这一制度仅仅只能说是宪法惯例,因为不存在任何宪法性的规范作为依据。(“两高”报告通不过将导致什么样的责任,也没有相应的法律规定,当然,笔者本人认为,法院和检察院是无须向人大报告工作的,即使可以向人大报告工作,也无须人大代表来对报告进行表决,并作出大会的决议)
  例四:法院、检察院是否是质询的对象?《宪法》和《全国人大议事规则》均没有规定法院、检察院要接受质询,但《全国人大常委会议事规则》(第25条)和《地方组织法》(第28条和第47条)却将两院作为质询对象。
  例五:市是否能够辖市?依据宪法30条的规定,直辖市和较大的市分为区、县。也就是说,按照宪法的规定,市以下是不能再有市这一行政区划的,但国务院所批准的市辖市的情况已经相当普遍。例如,江苏苏州市就下辖常熟市、张家港市、太仓市、昆山市、吴江市这五个市;徐州、无锡、常州、盐城等市也是如此。湖南的长沙(下辖浏阳市)、湘潭市(湘乡市、韶关市)、邵阳市(武冈市)、岳阳市(下辖临湘市、汨罗市)等等,不胜枚举。
  例六:戒严还是紧急状态?根据宪法的规定,全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严(1982年宪法67条第20项)。而1990年的《香港基本法》第18条第4款却规定全国人大常委会有权决定香港特区进入紧急状态,宪法授予全国人大常委会的职权里却没有此项权力。当然,2004年修宪的一项内容就是将“戒严”修改为“紧急状态”,这样的冲突也就成为过去。但2004年修宪之前,基本法是与宪法相抵触的,2004年修宪之后,难免有宪法与法律保持一致的嫌疑。但是,事情并没有结束,新的冲突又发生了,《戒严法》(1996年3月八届全国人大常委会第18次会议通过并施行)又与2004年修改后的宪法不相一致了,接下来的任务是什么也就不言自明了——废止《戒严法》,制定《紧急状态法》。
  笔者不想在此对诸如此类的宪法变迁现象的合宪性作出判断,只是想告诉人们我国宪法还存在这样的一些变更方式,这些方式或许违宪,或许是对宪法的补充,但从中我们也可以看出,宪法的权威是极其有限的。
  二、宪法以什么内容面对未来:内容的政策化
  我国宪法的修改为什么会这么频繁呢?一个很重要的原因就是我国宪法的政策化。
  宪法的修改一般都是为了适应社会的发展变化,但宪法又有其稳定性的一面,这一稳定性关系到整个国家法制的稳定性,宪法自身在内容上是否科学直接关系到宪法的稳定性。我国建国以来的宪法在内容上都有政策化的倾向,这一特点影响了宪法的稳定性和权威性,以致必须对宪法进行不断的修改。
  为什么我国宪法会带有政策化的倾向呢?主要原因有两个方面:一方面,宪法具有比其他法律多得多的原则,这些原则会给人以宪法是政策的综合的假象。的确,宪法是根本法,具有原则性、概括性的特点,包括许多原则性的条款,宪法的原则性条款与一般政策都有抽象的特点,但宪法毕竟是法,宪法的原则性条款仍然是法的条款,具有国家强制力,与政策不同,政策具有很强的弹性。另一方面,自从建国初期起临时宪法作用的《共同纲领》开始规定政策,就一直延续至今,以后的四部宪法虽有所好转,政策性在减弱,法律性趋于加强,但仍没有彻底摆脱宪法的政策化这一自身的缺陷。例如,《共同纲领》中有“经济政策”、“文化政策”、“民族政策”、“外交政策”四章。从1954.年宪法到1982年宪法,虽然在内容的标题上没有出现“政策”二字,但在序言和总纲中仍然存在这四个方面的政策。而且,有许多政策是无法强制实行的,是属于道德范畴的,例如,1982年宪法中关于精神文明的规定,其中第24条是关于思想道德方面的规定。第53条规定“遵守劳动纪律”,“尊重社会公德”等。这些都是政策所提倡的,也确实是国家和社会所需要的,但无需将这些政策规定在宪法里。
  那么,《共同纲领》和五四宪法为什么会有较强的政策性呢?前苏联宪法的影响不可忽视,例如,1936年苏联宪法第一章社会结构共有12条,[10]基本上都是关于经济政策方面的内容,足见当时的苏联对经济政策的重视程度。前苏联宪法的这一特点到了1977年宪法就更加明显了,1977年宪法的第一部分就是“苏联的社会制度基础和政治基础”,这一部分又分为五章。分别为:政治制度,经济制度,社会发展和文化,对外政策,保卫社会主义祖国。总共32条,在前苏联宪法史上达到了宪法政策化的顶峰[11]
  由于政策具有灵活性和易变性的特点,所以,宪法的政策化就势必影响到宪法的稳定性,使宪法难以适应社会的发展变化,难以面对未来。
  宪法的政策化表现为宪法中包括了经济政策和政治政策两个方面。宪法修改的内容也主要集中在经济政策和政治政策方面,当然,也有一些非政策性的修改或者说是纯宪法性的修改。在经济政策和政治政策两方面,经济政策的内容的变化又尤为突出。
  (一)宪法中政策规范含有计划经济的思想,尤其是宪法规定了较多的详细的多变的经济政策本身就说明宪法仍含有计划经济的思想,尽管1993年宪法修正案已将计划经济改为市场经济。
  建国以来的四部宪法与世界其他国家宪法相比,经济制度所占比重较大,即使在同一部宪法中,经济制度的条文在数量上也过于庞大。我们不妨将建国以来四部宪法的经济制度条文的百分比与公民基本权利的百分比列成一个表格:
  从该表中,我们不难看出,我国宪法中有关经济制度的条文数与公民基本权利的条文数相差不大,经济制度方面的条文过多,这一现象在1975年宪法中达到了顶峰:公民基本权利的条文数和百分比远远小于经济制度的条文数和百分比,公民基本权利的条文只有2条了。
  从经济政策的内容上看,它们大多是变量,具有明显的短暂性,每部宪法在经济制度方面的差异大都具有强烈的时代特点,每次修

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