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【期刊名称】 《人民检察》
我国食品安全的刑法保护
【作者】 卢建平
【作者单位】 北京师范大学法学院{院长,教授、博士生导师}
【分类】 刑法学
【中文关键词】 食品安全;非刑事法;刑法保护;发展趋势
【文章编码】 1004-4043(2017)-2(上)-0006-6【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 6
【摘要】

我国通过法律规制食品安全问题的历史较短。新中国成立后至1979年的三十年间,并未涉及现代意义上的食品安全。1979年刑法并没有直接规定食品安全(卫生)犯罪。1997年刑法规制了食品安全犯罪,除了生产、销售伪劣商品罪之外,其他章节也有规定。刑法修正案(八)修改了生产、销售不符合卫生标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪,特别增设了食品监管渎职罪,刑法保护介入时间提前、介入范围扩展和介入力度趋严。今后,我国食品安全刑法保护应当朝着法益保护前置、帮助行为正犯化、重视风险防控和注重保护民生的方向发展。

【全文】法宝引证码CLI.A.1231875    
虽然中国的传统文化一直高度重视与吃相关的问题(“民以食为天”一说即是典型写照),但建立食品安全的法律保护体系还是改革开放以后的事情。这一法律体系包括非刑事法和刑事法两个部分。本文将简要回顾该法律体系沿革的历史,重点介绍食品安全刑法保护的主要内容及其未来发展趋势。
  一、非刑事法的沿革
  我国通过法律规制食品安全问题的历史较短。新中国成立后至1979年的三十年间,中国处于计划经济时代,食物供给需“凭票供应”,食品问题尚未引起社会的普遍关注,没有专门的法律对其予以规范,而是由行政法规和部门规章、标准进行调整。1979年国务院颁发《食品卫生管理条例》,该条例明确规定各级政府和有关部门负责本地区、本部门和本系统的食品卫生管理工作。但条例仅针对食品卫生问题作出规定,并未涉及现代意义的食品安全。
  (一)食品卫生法
  1.食品卫生法(试行)(1982年-1995年)。“文革”十年动乱对食品卫生工作造成了严重破坏,加上食品卫生工作未能跟上多种渠道生产经营的形势,以及随着工农业和各项建设事业的发展,食品污染因素和机会也随之增多,食品卫生状况出现了诸多问题。1982年,第五届全国人大常委会通过了食品卫生法(试行),标志着中国对食品卫生的监管从行政法规层面上升到了法律层面。
  食品卫生法(试行)共9章45条,其主要内容是:对食品,食品添加剂,食品容器、包装材料,食品用工具、设备的管理原则作了比较具体的规定;明确各生产经营部门及其所属单位负责自己的食品卫生和安全,设置卫生管理、检验机构;规定实行国家食品卫生监督制度和各级食品卫生监督机构、人员的职责;规定了因违反该法造成危害或损失时的法律责任以保障人民的利益。
  2.食品卫生法(1995年-2009年)。随着经济体制改革的深入发展,在食品卫生方面出现了一些新情况、新问题,食品卫生法(试行)已经不能完全适应。突出的问题是:对食品生产经营过程中不符合卫生要求的现象和生产经营法律禁止食品的违法行为,缺乏必要的行政执法手段,对违法行为的处罚力度不够;对进口食品的卫生检验问题和保健食品问题,试行法中没有规定或者规定不够完善。
  1995年10月30日,第八届全国人大常委会通过食品卫生法,该法是在试行法的基础上修订而成,其修订的重点主要是:进一步完善食品卫生监督管理体制;加强行政执法的手段,加重对违法行为处罚的力度;加强对进口食品的管理;明确生产经营企业的责任,对街头食品、食品摊群加强卫生管理等。由于试行法对违法行为规定的行政处罚、刑事处罚偏轻,法律责任形式单一,可操作性比较差。为了加大执法力度,食品卫生法针对带有普遍性的问题对“法律责任”一章作了全面修改,根据不同情况规定了明确的处罚。
  (二)食品安全法
  1.食品安全法(2009年制定)。随着经济发展,食品安全问题逐渐走进人们的视野,并日益严峻,食品卫生法已无力调整新涌现的食品安全问题。2004年曝出阜阳“大头娃娃”劣质奶粉事件,成为修改食品卫生法的直接动因。随后,“苏丹红”事件、PVC保鲜膜致癌事件、含孔雀石绿水产品、雀巢奶粉碘含量超标等一系列食品安全事故频发。
  2009年2月28日,食品安全法由第十一届全国人大常委会审议通过,自2009年6月1日开始施行。食品安全法共10章104条,相较于食品卫生法,食品安全法加强了地方政府监管职责,强化了风险监测与评估,制定了食品安全标准的基本原则,更加注重对食品添加剂的监管,加强食品检验,完善了食品安全事故处理机制。
  值得一提的是,受三鹿奶粉事件的影响,食品安全法明确规定食品不得实施免检,让“免检食品”成为历史名词。除此之外,食品安全法对业已出现的其他食品安全问题作出回应,如规定了明星的代言责任,规定禁止使用食品添加剂目录以外的添加剂,保健产品不得涉及治疗功能等。
  2.食品安全法(2015年修订)。为了提高食品安全监管的科学性和有效性,建立最严格的食品安全监管制度,2015年第十二届全国人大常委会对食品安全法进行了修订。
  修订后的食品安全法从原来104条增加到154条。新法中对八个方面的制度构建进行了修改:完善统一权威的食品安全监管机构;明确建立最严格的全程监管制度,进一步强调食品生产经营者的主体责任和监管部门的监管责任;更加突出预防为主、风险防范;实行食品安全社会共治,充分发挥媒体、广大消费者在食品安全治理中的作用;突出对保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊食品的监管完善;加强对高毒、剧毒农药的管理;加强对食用农产品的管理;建立最严格的法律责任制度,加大对食品安全违法行为的惩处等。同时,修订后的食品安全法强化了对互联网食品交易的监管,明确规定网络食品第三方交易平台的一般性义务、管理义务和消费者权益保护义务,回应了信息时代的新需要。
  二、食品安全的刑法保护谁敢欺负我的人
  (一)1979年刑法体系
  我国1979年颁布的刑法并没有直接规定食品安全(卫生)犯罪。危害食品安全(卫生)的行为主要由附属刑法和单行刑法加以规制。
  1982年食品卫生法(试行)第四十一条以附属刑法的形式明确将危害食品卫生的行为宣告为犯罪行为。第四十一条规定:“违反本法,造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患,致人死亡或者致人残疾因而丧失劳动能力的,根据不同情节,对直接责任人员分别依照中华人民共和国刑法第一百八十七条、第一百一十四条或者第一百六十四条的规定,追究刑事责任。情节轻微、依照中华人民共和国刑法规定可以免予刑事处分的,由主管部门酌情给予行政处分。”当时的刑法第一百八十七条、第一百一十四条、第一百六十四条分别规定了玩忽职守罪、重大责任事故罪和制造、贩卖假药罪。值得注意的是,由于1979刑法确立了类推原则,生产、销售不合格的食品,造成法定严重后果的,按照制造、贩卖假药罪处罚。
  1985年,最高人民法院、最高人民检察院联合下发《关于当前办理经济犯罪案件中具体应用法律的若干问题解答(试行)》的司法解释,其中规定,“在生产、流通中,以次顶好、以少顶多、以假充真、掺假使假”,情节严重,构成犯罪的,按投机倒把罪定罪判刑。
  1993年,第八届全国人大会常委会第二次会议审议通过《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》(以下简称《决定》)。《决定》以单行刑法的形式,规定了食品安全领域的两大核心罪名,即生产、销售不符合卫生标准的食品罪、生产、销售有毒、有害食品罪。
  1995年食品卫生法第三十九条第二款规定,违反本法规定,生产经营不符合卫生标准的食品,造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患,对人体健康造成严重危害的,或者在生产经营的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的,依法追究刑事责任。相比于食品卫生法(试行)的规定,其不再依据类推原则定罪处罚,而是对两罪的罪状作出了详尽的规定,附属刑法的规定日趋科学。
  (二)1997年刑法体系
  1997年刑法吸收了《决定》内容,食品安全犯罪有了独立罪名。1997年刑法涉及食品安全犯罪的罪名不仅限于生产、销售伪劣商品罪一节,其他章节也有相关规定,具体包括:
  1.生产、销售不符合卫生标准的食品罪。刑法第一百四十三条规定生产、销售不符合卫生标准的食品,足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;对人体健康造成严重危害的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;后果特别严重的,处七年以上有期徒刑或者无期徒刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金或者没收财产。
  2.生产、销售有毒、有害食品罪。刑法第一百四十四条规定在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的,或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患,对人体健康造成严重危害的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;致人死亡或者对人体健康造成特别严重危害的,依照本法第一百四十一条的规定处罚。刑法第一百四十一条规定了生产、销售假药罪,其中致人死亡或者对人体危害造成特别严重的危害的,处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下的罚金或者没收财产。因此,生产、销售有毒、有害食品罪的最高刑为死刑。
  3.生产、销售伪劣产品罪。根据刑法第一百四十九条的规定,生产、销售不符合卫生标准的食品或有毒、有害的食品,不构成相应犯罪,但销售金额在五万元以上的,按照生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。本条以生产、销售伪劣产品罪作为兜底条款,严密法网,实现对食品安全犯罪的全面打击。
  4.非法经营罪。最高人民法院、最高人民检察院于2002年颁布的《关于办理非法生产、销售、使用禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》一条规定,未取得药品生产、经营许可证件和批准文号,非法生产、销售盐酸克仑特罗等禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品,扰乱药品市场秩序,情节严重的,依照刑法第二百二十五条第一项的规定以非法经营罪(未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其他限制买卖的物品的)追究刑事责任。第二条规定,在生产、销售的饲料中添加盐酸克仑特罗等禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品,或者销售明知是添加有该类药品的饲料,情节严重的,依照刑法第二百二十五条第四项的规定以非法经营罪(其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为)追究刑事责任。
  5.假冒注册商标罪、销售假冒注册商标的商品罪。行为人实施危害食品安全犯罪行为的时候经常会采取假冒注册商标的行为。
  6.以危险方法危害公共安全罪。该罪侵犯的法益是公共安全。2008年三鹿奶粉案对于其中生产、销售含有三聚氰胺的混合物的被告人即以该罪判处死刑。对危害食品安全的行为适用本罪的原因在于食品具有特殊性,问题食品对不特定公众的生命健康造成了极大的威胁,食品安全犯罪侵犯的法益已经涉及到公共安全的领域。
  7.渎职犯罪。渎职犯罪是针对行政执法监管人员而言的。此类犯罪涉及滥用职权罪、玩忽职守罪、商检徇私舞弊罪和放纵制售伪劣商品犯罪行为罪四个罪名。
  (三)刑法修正案(八)及相关司法解释
  2009年食品安全法颁布,相对于食品卫生法,食品安全法保护范围从单一的食品扩展到食品添加剂、食品相关产品,针对的行为包括无照生产经营和有照但无条件生产经营,生产经营不合格食品、生产经营有毒有害食品等,而且考虑到了监管部门、检验机构及人员的刑事责任。为了实现与食品安全法的对接,2011年颁布的刑法修正案(八)不仅修改了原生产、销售不符合卫生标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪,还特别增设了食品监管渎职罪,进一步加强了对食品安全的刑法保护。
  1.生产、销售不符合安全标准的食品罪。食品安全法生效后,食品安全的概念包含了旧有的食品卫生概念,刑法修正案(八)据此对原有的生产销售不符合卫生标准的食品罪进行了全面的修改。首先,修改罪名,实现了刑法与前位法律规范的对接。其次,加强了该罪的刑罚力度,具体表现在:第一,取消了单处罚金的规定,扩大了监禁刑的适用范围;第二,增加了适用第二档刑罚的情况;第三,取消了原刑法中对罚金数额的限制性规定,采取了无限额罚金制,加大了罚金刑的处罚力度。
  修改后的条文表述为:“生产、销售不符合食品安全标准的食品,足以

  ······

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