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【期刊名称】 《法学》
预防接种致害国家责任体系的完善
【作者】 张新宇【作者单位】 北京工商大学法学院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 预防接种;行政补偿;国家赔偿;行政公益诉讼
【期刊年份】 2019年【期号】 8
【页码】 92
【摘要】

接种疫苗对于预防传染性疾病具有重要作用,但限于目前的科技水平,疫苗尚无法做到绝对安全。对于预防接种导致的损害,我国现行制度主要通过民事责任和国家责任两个体系共同承担救济义务。其中,国家责任体系又由行政补偿与国家赔偿制度共同构成。但是,由于民事责任与行政补偿制度未能有效衔接,现行制度仍然存在一定的救济漏洞,部分致害既无法获得民事赔偿也无法得到行政补偿。同时,由于国家赔偿制度未能有效运转,其应有的违法抑制功能也并未得到发挥。对此,不应再将“相关各方均无过错”作为预防接种异常反应的构成要件,从而消除救济漏洞。同时,也应当考虑将行政公益诉讼、政府信息公开等制度嵌入预防接种致害国家责任体系之中,从而强化其违法抑制功能。

【全文】法宝引证码CLI.A.1274272    
  
  

疫苗对于防止疾病传播,保证公共卫生安全具有重要意义。正是因此,我国才在一定范围内实施了实质意义上的疫苗强制接种制度。[1]疫苗固然能够预防疾病,但倘若疫苗本身存在质量缺陷,同样可能酿成严重的公共安全事件,近几年来屡次发生的诸多疫苗案件或事件,就引发了社会对于疫苗安全的高度关注。同样需要注意的问题是,限于目前的科技水平,疫苗并不可能绝对安全,即使疫苗不存在任何的质量问题,接种疫苗也可能造成受种者的身体损害。虽然多数情况下,接种疫苗仅会造成受种者短时间的低烧或局部红肿等轻微损伤,但其也可能对受种者的个体健康造成严重损害,甚至可能造成公民瘫痪、死亡等极端后果。

对于因预防接种造成的严重损害,虽然早期也存在“特异体质论”,认为损害是完全由个人健康等体质差异所导致,疫苗接种行为和损害之间并无直接因果关系,因而排除相关各方的救济责任。[2]但是,考虑到预防接种往往由国家主导甚至强制进行。而且,由于需要进行预防接种的人群过于庞大,虽然预防接种致害发生的概率很低,但其仍可能导致大量公民受到损害。因此,学界对于预防接种致害的性质认定虽不尽相同,[3]但却普遍认为国家至少需要承担部分合格疫苗导致损害的救济义务,即承担我国所说的“预防接种异常反应”的救济义务。是以,国家在预防接种领域内构建完善的国家责任体系,对预防接种致害进行公平的赔偿和补偿具有当然的重要意义。

我国已经构建了相应的国家责任体系,允许公民对预防接种致害申请行政补偿或国家赔偿。但是,由于我国预防接种致害涉及民事和国家责任两个体系,包括民事、行政补偿、国家赔偿这三种责任形式。因此,如果各个责任形式之间不能有效衔接,就有可能出现对受种者不能充分救济,对行政机关不能有效监督等问题。本文即主要针对责任衔接中的问题展开研究,并提出相应的完善建议。

一、现行预防接种致害救济制度存在三种责任形式

我国的预防接种致害救济主要由民事和国家责任两个体系构成。民事责任体系主要针对质量不合格疫苗以及接种单位违反接种规范造成的损害进行赔偿。而国家责任体系则以行政补偿制度为其主要内容,针对合格疫苗造成的预防接种异常反应进行补偿。[4]

根据《疫苗流通和预防接种管理条例》(以下简称《条例》)的规定,对于合格疫苗导致的预防接种异常反应由政府承担相应的行政补偿责任。对于何谓“预防接种异常反应”,《条例》采用了概括加列举排除的方式进行了明确。《条例》第40条对预防接种异常反应进行了概括,要求预防接种异常反应必须是相关各方均无过错,且由合格疫苗导致的不良反应。而《条例》第41条则对预防接种异常反应进行了列举式的排除,一般不良反应、因质量问题导致或接种不规范导致的疫苗接种致害、偶合反应、心因性反应,以及受种者或其监护人导致的疫苗接种致害皆被排除在预防接种异常反应的范围之外。2019年6月29日通过的《疫苗管理法》也基本沿用了《条例》的规定。[5]可以看出,“相关各方均无过错”既是进行补偿的前提条件,也是对民事和行政责任的一种明确划分。简而言之,对于一类疫苗而言,有过错的预防接种致害要进行民事救济,而无过错的疫苗接种致害则适用行政补偿。对此,《条例》第47条亦明确,因疫苗质量不合格给受种者造成损害的,依照药品管理法的有关规定处理;因接种单位违反预防接种工作规范、免疫程序、疫苗使用指导原则、接种方案给受种者造成损害的,依照《医疗事故处理条例》的有关规定处理。

疫苗的生产方和接种方是否存在过错是划定民事和国家责任界限的关键,而在国家责任体系内,理论上亦存在行政补偿与国家赔偿的区分问题。实际上,在其他国家和地区,要求国家对预防接种致害承担赔偿责任也并不鲜见。例如,日本《预防接种法》在第20条第2款中对于厚生大臣的注意义务做出了明确规定,厚生大臣在推进预防接种实施的过程中必须履行以下义务:“明确该疾病采取预防接种的意义、有效性以及安全性;普及针对该疾病采取预防接种的相关知识;制定该疾病预防接种相关的正确实施方针;确保该疾病预防接种的研究开发和疫苗的供给;致力于推进与该疾病预防接种有关的国际合作事宜;推进其他与该疾病预防接种相关的重要事项。”因此,倘若因厚生大臣违反上述义务导致受种者遭受损害,国家需要承担的责任就是国家赔偿,而非国家补偿。为避免上述规定略显空洞,无法准确界定何时须由国家承担赔偿责任,日本法院在一系列判决中逐渐明确,在如下情况下,国家需要承担国家赔偿责任:(1)并未及时对效果不明或不必要的疫苗停止接种;(2)未对儿童的最小接种年龄进行规定;(3)未设置完整的禁忌条款;(4)未对各类疫苗设定充分的接种间隔。[6]

之所以要求国家在特定情形下承担一定的国家赔偿责任,是因为严格来说,在预防接种过程中除了疫苗生产方和接种方可能存在过错外,国家也可能存在怠于履行监管职责的情况。而国家赔偿除了具备损害救济功能外,也具有一定的违法抑制功能。如此,通过国家赔偿制度亦可以起到督促相关行政机关及其工作人员积极履行法定职责的作用。毕竟,相对于事后的救济来说,尽可能地避免危害结果的发生才更为关键。我国的《国家赔偿法》虽未明确列举预防接种致害属于国家赔偿的范畴。但是,考虑到《条例》和《疫苗管理法》均明确规定,药品监督管理部门负责疫苗监督管理工作,卫生健康主管部门负责预防接种监督管理工作。再加上《国家赔偿法》3条第5项也将“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”作为一项兜底条款。因此,至少理论上而言,倘若相关行政机关未依法履行监管职责,存在行政不作为或其他违法行为,无论疫苗是否存在质量或接种规范问题,公民亦可针对预防接种致害申请国家赔偿。

在司法实践过程中,这类案件也已出现。比如,在“方致和与上海市宝山区卫生和计划生育委员会行政赔偿案”中,原告方致和在接种肺炎疫苗当晚发生了异常反应,造成原告脑梗、高血压等严重后果,原告认为,被告上海市宝山区卫生和计划生育委员会在原告向其反映情况后不做调查就进行推诿,诊断书亦不合法,也未帮助原告进行鉴定,存在行政不作为、乱作为,并因此将被告诉至法院,请求判令被告对原告进行赔偿。[7]同样,在“李普仁、李琳慧等行政赔偿案”(以下简称“李普仁、李琳慧案”)以及“温生才、罗有娣行政赔偿案”(以下简称“温生才、罗有娣案”)中,原告家属均因接种狂犬疫苗导致死亡,两案原告均认为:首先,依据相关法律、法规,供应治疗用的抗狂犬病血清是法律法规赋予乐昌市人民政府的法定职责。但是,乐昌市人民政府没有依法定职责供应抗狂犬病血清,造成曹有凤、温宇曦因狂犬病病发死亡。其次,乐昌市疾控中心在给曹有凤、温宇曦进行预防接种时,不符合注射程序,注射第一针时也没加倍量的注射。上述事实可证明乐昌市卫生局在预防接种程序上监管失职,有法不依。曹有凤、温宇曦的死亡与乐昌市卫生局在对疫苗监督管理和预防接种中程序错误以及使用假疫苗等事实有直接的因果关系。最后,乐昌市疾控中心在诊治过程中存在重大过错。其使用的疫苗并非来源于逐级供应的正规渠道,且已被行政主管部门认定为假药,在治疗方法上未按规定用药,未及时注射血清,使曹有凤、温宇曦错过最佳治疗时机。综上,两案原告认为,乐昌市人民政府、乐昌市卫生局和乐昌市疾控中心的不作为导致曹有凤、温宇曦死亡,并请求法院判令乐昌市人民政府、乐昌市卫生局和乐昌市疾控中心承担国家赔偿责任。[8]所以说,目前无论理论还是实践上都允许公民针对行政机关违法造成的预防接种致害申请国家赔偿。

二、现行预防接种致害救济制度责任衔接中的问题

实际上,已有不少学者针对现行预防接种致害的行政补偿制度展开了研究,指出现行行政补偿制度在救济标准、救济方式等方面存在的问题。[9]但正如前文所述,预防接种致害涉及民事、行政补偿和国家赔偿三种责任形式。因此,各个责任形式能否有效衔接也是必须予以重视的问题。

(一)民事责任与行政补偿之间存在救济漏洞

从前文分析可知,相关各方是否存在“过错”是区分民事责任和行政补偿的关键,疫苗接种方和生产方有“过错”行为造成的损害自然应由他们承担责任,而如果相关各方均无过错还是导致了损害的发生,这时则由国家承担补偿责任。粗略看来,这种区分方式似乎已经构建了一种理想的无漏洞救济体系。但实际上,由于除了“过错”之外,“因果关系”也是确定是否进行救济的关键因素,“因果关系”的复杂性很可能导致民事责任与行政补偿之间出现救济漏洞。

民法上因果关系的判定是一个很复杂的过程。比如,在比较法上,侵权法上因果关系的判定基本上都分两步进行。第一层次的因果关系,在德国等大陆法系侵权法上被称为责任成立上的因果关系,在普通法系侵权法上被称为事实因果关系。倘若第一层次的因果关系不存在,无须考察第二层次的因果关系。第二层次的因果关系,被德国等大陆法系国家称为责任范围的因果关系,而在普通法上称为法律因果关系。[10]虽然对这种因果关系的二分法也有一定的批评,但整体上而言,这种因果关系的二分法仍为通说。正如我国台湾地区学者陈聪富所言,传统学说上坚持的因果关系二分论,应予维持,盖两者显不相同。[11]

因果关系二分论虽将因果关系分为事实因果关系(责任成立的因果关系)和法律因果关系(责任范围的因果关系)两个层次,但在因果关系的实际判定中,却并非只需进行两个步骤的判断。例如,事实因果关系又可再细分为因果关系I和因果关系II。因果关系I关注的问题是,发生了什么;而因果关系II关注的问题则是,如果侵权行为人小心行事,会发生什么。[12]虽然在理论上尚存争议,但是在侵权法中区分这两类事实因果关系问题,考察行为的不当方面与损害后果的因果关系,已经成为事实原因中的一类问题。[13]具体在预防接种致害的判定过程中,因果关系I解决的问题是,判定损害结果是否是由预防接种所引起,如果损害结果不是由预防接种所引起,那么损害结果自然与预防接种不存在事实因果关系,也就无需对受种者进行救济。若损害结果与预防接种之间满足因果关系I,那么还需判断是否存在因果关系II。具体而言,则是需要判定损害结果是否是由疫苗的缺陷或者是接种单位的过错所引起,考量如果疫苗不存在缺陷或者接种单位不存在过错,是否仍会导致损害结果的发生。如果疫苗不存在缺陷或者接种单位不存在过错,损害是可以避免的,那么就可以认定同时存在因果关系II,需要对受种者进行相应的救济。如果疫苗不存在缺陷或者接种单位不存在过错,但损害仍然难以避免,那么损害就不是疫苗缺陷或接种机构的过错所导致,侵权行为与损害结果之间不存在因果关系II,侵权行为在整体上与损害结果并无事实上的因果关系,这时也就无需对受种者进行救济。

从上述因果关系的判定过程中就可以发现,至少在理论上存在这样一种可能,疫苗接种中的民事主体存在过错,但是,过错与损害结果之间仅存在因果关系I,却不存在因果关系II。在这种情况下,受种者显然无法获得民事上的赔偿。但是,由于预防接种致害行政补偿以“相关各方均无过错”为基本前提,在民事主体存在过错的情况下,受种者自然也无法取得行政补偿。这样一来,虽然损害结果与疫苗接种具有一定的因果关系,但受种者却陷入了救济无门的困境。

已有案例证明,在比较法层面上,前述的理论假设确实存在现实的可能。在Robinson v Post Office案中,原告遭受工伤因而前往医院接受治疗,医生为原告注射了抗破伤风疫苗。但是,医生在注射抗破伤风疫苗之前并未进行过敏检查。后来,患者果然发生严重过敏反应并导致大脑损害。由于过敏反应是在三天之后才发现,法院遂认为,即便作了过敏测试,也不可能及时发现过敏,从而不进行疫苗注射。因此,原告主张对其进行赔偿的诉讼请求被驳回。[14]在该案当中,医生在对原告进行抗破伤风疫苗注射前并未进行过敏检查,明显违反疫苗接种的规范,存在过错。在存在过错的情况下,医院的赔偿责任得以免除,正是由于因果关系的原因。原告因接种疫苗才发生了严重的过敏反应,导致了大脑损害,可以预见的是,如果没有疫苗接种行为,原告不会发生上述损害,因而疫苗接种与原告的损害之间存在因果关系I。但是,由于原告的过敏反应是在三天后才最终得以发现,正如法院所认为的,即使进行了过敏测试,实际上也不能及时发现过敏情况。因此,没有进行过敏测试与损害结果之间并不存在因果关系II,医院正是因此而不必承担赔偿责任。

而在我国的司法实践当中,其实也存在类似的案例。在郭某与某中心医疗损害责任纠纷一案中,[15]原告郭某在家长的带领下至被告某中心接种麻疹和乙脑疫苗,但被告某中心并没有按照上海市预防接种工作规范的要求对郭某进行书面告知及签字。在接种后,原告开始出现过敏性皮疹等反应,其遂以被告违反接种规范,未尽告知义务为由,要求被告对其进行赔偿。上海市黄浦区医学会出具的鉴定结论虽然认定被告违反接种规范,且不能排除接种疫苗引起过敏。但是,由于原告郭某在疫苗接种前并无过敏病史,鉴定结论最终认定,书面告知与损害结果并无因果关系,郭某与某中心不构成医疗事故。显然,医学会认为,在没有过敏史的情况下,即使进行书面告知也不能避免损害的发生,因而虽然不能排除因果关系I的存在,但由于不具备因果关系II,是以整体上仍不存在因果关系。

必须要注意的问题是,无论医生的过错是否在事实上导致了损害结果的发生,只要这一损害结果确实是由疫苗接种所造成或无法排除疫苗造成的可能,即使免除了相关主体的民事赔偿责任,也不应该让受种者自行承担如此巨大的风险和损失。但是,由于上述案件不符合我国行政补偿要求的“相关各方均无过错”这一前提性条件,受种者显然也无法取得行政补偿。因此,目前的预防接种救济制度以相关各方是否存在“过错”作为判定救济方式的标准,这种区分方式虽然看似严丝合缝,实际上却存在一定的救济漏洞,使得一部分损害既无法获得民事赔偿,也不能获得行政补偿。对于受种者而言,这显然是不公平的。

(二)国家赔偿的违法抑制功能难以发挥

正如前文所述,根据我国现行的《国家赔偿法》,受种者在接种疫苗致害后,除了可以申请行政补偿外,如认为相关机关存在不作为等违法情形,也可以申请国家赔偿。实际上,如果仅从损害救济角度而言,似乎并无必要再维持补偿与赔偿的这种二元区分。这种区分能够得以维持的重要原因是,国家赔偿具有行政补偿所不具备的违法抑制功能。日本学者较为支持这一观点。比如盐野宏认为,从依法律行政原理这一法治国原理来看,国家赔偿制度,在受害者救济的同时,还具有违法行为抑制功能。这一点,不仅限于制度的客观性认识,在其运用时,也是应该留意的。[16]宇贺克也则认为,国家赔偿具有被害人救济功能、损害分散功能、制裁功能、违法行为抑制功能、违法状态排除功能。[17]我国学者多数也承认国家赔偿在此方面的功能。比如沈岿认为,国家赔偿制度的基本目标之一便是,在必要的范围内保持公务人员对职务侵权行为的应责性。所谓在必要的范围内保持公务人员对职务侵权行为的应责性是指,在公务人员职务侵权行为之中,有些是不可避免的,有些是很难保证不会发生的,而有些则可能完全出于公务人员的故意滥用职权或者严重的失职。对于这些行为,不能不分情形地一概由国家赔偿,否则,国家就会对公务人员失去有效的控制。可见,对公务人员进行一定的监督和控制同样是国家赔偿制度的目标。[18]高家伟认为,国家赔偿制度应具有贯彻宪法实施、权益保障、制约和预防、公务保护、平衡公共利益与个人利益、民主法治的标志这六项功能。其中制约和预防即指,监督和督促国家机关及其工作人员依法行使职权。[19]实际上,我国现行国家赔偿中的追偿制度,即是违法抑制功能的重要体现,一旦公务人员是因故意或重大过失而造成了损害,其便面临着国家的追偿,在此情况下,公务人员显然更有可能谨慎行事。

因此,现行行政补偿和国家赔偿两种制度并行的理想目标是,对于国家合法的侵权行为进行行政补偿,对于国家违法的侵权行为则进行国家赔偿,并对可能存在的公务人员违法行为进行追偿。如此,国家赔偿除了具有损害救济的功能之外,也可以起到一定的违法抑制作用。如果现行制度可以良好运行,那么以预防接种领域为例,现行制度除了可以尽可能地保证受种者获得救济,也可以同时对相关机关及其工作人员进行适度的监督,促使其履行必要的监管职责,从而尽可能地保证预防接种安全。但是,制度理想与实践之间往往存在很大的落差,在预防接种致害救济领域内,国家赔偿几乎没有发挥任何的违法抑制功能。

国家赔偿在预防接种致害救济领域内未能发挥作用是多方面原因造成的:

第一,在预防接种致害救济领域,国家赔偿在程序上处于较为末端的位置。实际情况当中,预防接种致害一旦发生,能第一时间了解到损害发生的往往是疫苗接种机构。其后,当地疾控部门一般也会参与到损害事件的调查中来,对损害发生的原因进行调查诊断。这其中,疫苗接种机构是潜在的民事赔偿责任主体,而疾控部门则负责调查损害是否属于预防接种异常反应,对确定损害是否由国家进行行政补偿具有关键性的作用。因此,在损害发生初期,民事赔偿和行政补偿的相关机构就已经参与到救济程序当中。毕竟对于多数受种者而言,首要问题是尽可能地获取充分的救济,而不是追究某个具体的机构或者工作人员。因此,多数受种者会根据自己的实际情况,选择接受民事赔偿或者行政补偿,或是与相关机关、机构进行一定的讨价还价。除非受种者对于补偿或赔偿结果极不满意,受种者几乎不会越过民事赔偿和行政补偿,直接通过国家赔偿寻求救济。因此,在预防接种领域,国家赔偿程序很少被启动,这显然使得国家赔偿根本难以在该领域内有所作为。

第二,申请国家赔偿的难度较大,这也很可能使得受种者倾向于接受民事赔偿或行政补偿。预防接种致害救济属于行政赔偿的范畴,而违法归责是行政赔偿的唯一归责原则。受此影响,“法”经常被进行狭义理解。由于疫苗接种过程当中的工作规范、免疫程序、使用指导原则等均不属于法律、法规。因此,即使行政机关违反上述规范、程序等,例如,未按照预防接种工作规范对疑似预防接种异常反应进行报告,或者未依照规范展开督导工作,也很难被认定为“违法”。甚至,这些接种规范、程序、指导原则等,也很可能被认为不是强制性规定,因而根本不属于可诉的行政行为。例如,在“金晓松与东台市动物卫生监督所行政赔偿案”中,原告金晓松认为,东台市动物疫病预防控制中心发布的疫控〔2005〕3号《关于发布蛋、种鸡免疫程序的通知》及东动疫控〔2008〕1号《蛋、种鸡免疫程序》、东动疫控〔2011〕01号《蛋、种鸡免疫程序》,存在缺陷及给其误导,导致其遭受了经济损失,东台市动物卫生监督所应予赔偿。但法院认为,东台市卫生监督所作为东台市境内的动物卫生监督机构,其具有对东台市境内的动物、动物产品实施检疫的法定职责。本案中,东台市卫生监督所发布疫控〔2005〕3号《关于发布蛋、种鸡免疫程序的通知》及东动疫控〔2008〕1号《蛋、种鸡免疫程序》、东动疫控〔2011〕01号《蛋

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