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【期刊名称】 《法学》
公安协助配合监察事项范围之限缩
【作者】 唐冬平【作者单位】 中南财经政法大学法学院
【分类】 司法
【中文关键词】 监察机关;公安机关;协助配合;权力制约;监察法
【期刊年份】 2019年【期号】 8
【页码】 104
【摘要】

《监察法》初步确立的公安协助配合监察机制除了未对协助配合内容和程序作细致规定外,对协助配合事项范围的设定也可能存在较为宽泛的问题。这一范围是否适当,事关监察机关的权能完整性以及公安机关的职能负担。学理上多聚焦于协助配合内容具体化和程序机制构建,而对协助配合事项范围这一先决问题没有予以必要关注。对现有协助配合事项合理性加以证成的两种代表学说即“强制力量缺乏说”和“警监分离说”都有不足。前者忽视了监察机关实际应具备但因监察组织构建不完整而未充分表达出来的执行权能;后者则采用有缺陷的警察权概念,误解了我国警察权的分散配置逻辑,过度强调了“决定性权力”和“执行性权力”分离的权力制约功能。问题的根源在于《监察法》似乎在某些方面延续了过去行政监察权的“弱权能”取向,未充分表达出监察机关的宪法定位,致使协助配合事项范围过宽。从监察体制改革的精神和宪法对监察机关的定位来看,监察机关应具备相对完整的执行权能。为此,应对现有协助配合事项范围作限缩性理解,通过设置监察警察逐步回归监察机关本来应有的“强权能”取向。

【全文】法宝引证码CLI.A.1274261    
  
  

规范监察机关与其他国家机关的关系是《监察法》实施过程中的重要问题。在监察机关同权力机关、审判机关、检察机关的相互关系已基本清晰后,其与公安机关的关系问题却依然模糊待解。《监察法》4条有关监察委、法院、检察院和执法部门关系的原则性规定没有明确提及公安机关,其他规定公安协助配合监察事项的6个条文却又未对具体内容和程序机制作明确规定。此种粗疏的规范设计严重制约着实践中公安协助配合监察工作的依法有效展开。

近来学理对此问题多有讨论,但有明显不足,主要体现为过于注重公安协助配合义务内容具体化和程序机制构建,却没有对公安协助配合事项的范围问题给予必要的反思性关注。事实上,从制度逻辑而言,合理划定协助配合事项范围恰恰是完善公安协助配合监察机制的先决性问题。若事先没有对协助配合事项范围进行一番仔细考量,协助配合内容的具体化、程序机制的构建难免有盲目之虞。笔者不揣浅陋,尝试在对《监察法》中公安协助配合监察事项范围的规范设定及相关学理认识加以反思的基础上,对合理确定公安协助配合监察事项范围作不同角度的讨论,以增进对此问题的深入研究。

一、《监察法》对公安协助配合监察事项的设定存在缺漏

目前,公安协助配合监察的法定事项,主要来自《监察法》的有关规定。从规范结构上而言,《监察法》主要采用“概括+列举”的立法技术,对协助配合事项予以规范设定。不过,仍然存在不少缺漏。

(一)概括式规定

监察法》4条第2款和3款分别规定,监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。从内容上而言,可将这两款条文概括为两类,即“配合制约条款”(第2款)和“协助条款”(第3款)。一般认为,这两款规定是公安机关协助配合监察机关最为原则性的规范依据。可问题是,两个条款都没有明文提及公安机关。与监察机关相对的主体,只有审判机关、检察机关、执法部门、有关机关和单位四类,并无公安机关。这就必须借助法解释学,将公安机关涵摄到两个或者其中一个条款中。

对于“配合制约条款”的解释并不难。从文义解释的角度出发,公安机关作为各级行政机关的组成部门,依法享有执法权,依理是“执法部门”这一概念的“肯定候选”。[1]因而,公安机关与监察机关存在互相配合、互相制约的关系,可以毫无疑虑地从“配合制约条款”的文义中推导出来。那么,既然已有一个条款可以涵摄公安机关,问题不就迎刃而解了吗?问题是,这两个条款都有能涵摄公安机关的理由,但同时规范结构和含义又存在较强的可区分性。这使得对“协助条款”的解释充满了一定变数。

对“协助条款”进行解释的核心是,该条款中“有关机关和单位”的外延是否包括公安机关。在我国法律语境中,“机关”“单位”的内涵与外延十分丰富,常常在一起连用。它们既有可能指称具有政治属性的国家机关、政党机关和群团组织机关;也可指称非政治性的组织,如公司企业、社会组织等。从这个角度来看,将公安机关视作“有关机关和单位”的外延之一也并无语义上的困难。

若采用这种文义解释方法,那么公安机关就被两个条款所涵摄,那么它们之间又存在何种关系呢?这是否构成了无意义的重复?因此,也有必要从两个条款的相互关系来进一步确定,“协助条款”到底是否应该涵摄公安机关。

在法理上,“制定法律规范的优先权在于立法。”[2]解释者尤其是有权进行法律适用者,应首先坚持立法者的形象是理性和较为完美的,因而任何规定都是有意义的,在一般情况下不能轻易否定立法者的决定。以此为前提,至少应认为“协助条款”并非立法者对“配合制约条款”的无意义重复。从逻辑上来看,两个条款存在“独立关系”和“包含关系”两种可能。

1.“独立关系”意指两个条款是相互区隔的。两个条款的规范结构在很大程度上能够支持这一理解。在两个条款所设定的法律关系中,主体、权利义务内容都是可以明确区分开的。“配合制约条款”中,与监察机关相对的主体是“审判机关、检察机关和执法部门”,权利义务内容是“互相配合,互相制约”,指向的是“职务违法和职务犯罪案件的办理”;而在“协助条款”中,与监察机关相对的主体是“有关机关和单位”,权利义务内容是“协助”,指向的是“监察工作的需要”。

如果是独立关系的话,“有关机关和单位”应不同于“配合制约条款”中的“审判机关”“检察机关”“执法部门”。一种可能的解释是,“有关机关和单位”是不具有法定执法权的“机关和单位”,并不包括公安机关。如此解释的话,就应将公安协助配合监察事项严格限定在办理职务违法和职务犯罪案件的范围内,而不是监察机关的所有工作事项。因为,监察机关依《监察法》11条的规定,承担监督、调查、处置三项具体的监察职权,其中调查所针对的事项就是职务违法和职务犯罪。由此而言,协助配合事项应限定在监察机关行使调查职权的环节。但问题是,这只是一种解释的可能,并不当然排除其他解释选项。可能有观点就认为,公安机关也可在不行使职权的情况下,同其他主体一样对监察机关的执法活动负有最一般意义上的协助义务。例如,当被调查对象为公安机关工作人员时,调查对象所在公安机关也负有此种一般意义上的协助义务。

2.“包含关系”是指两个条款在规范内容上有重叠,但因立法者有特定目标需要强调而加以区分开。按照这种关系,公安机关也在“协助条款”的涵摄范围之内,也有协助监察机关开展监察工作的法定义务。而之所以会有两个条款分别加以规定,主要是因为办理职务违法和职务犯罪案件是监察工作中最为重要和独特的部分。尤其是,职务违法和职务犯罪案件的调查是监察机关履行全面监督公职人员职责的关键性手段,且对基本权利的干预程度更高,公安机关和监察机关既要配合也要制约。

如此一来,事实上,从文义解释的角度看,公安协助配合事项就不局限于调查职务违法和职务犯罪案件,而可能包括监察机关的其他工作事项。可问题是,如果承认两个条款为“包含关系”,那么就有可能出现公安协助配合事项范围被单方面扩张的困境。因为“协助条款”赋予了监察机关较大的自由裁量权和主动地位,是否存在“监察工作需要”的判断权完全在监察机关一方,协助者几乎处于被动地位,并无法律上的对抗能力。

因此,单就两个条款的逻辑关系,仍然很难确定解释方案的选择,我们可尝试转向《监察法》的立法过程和立法沿革史。

1.在与《监察法》立法过程相关的权威材料中找不到有利的解释线索。十二届全国人大常委会于2017年11月7日向社会发布的《监察法(草案)征求意见稿》中只有“协助条款”,即监察机关在监察工作中需要有关机关和单位协助的,后者应该根据监察机关的要求,在职权范围内予以协助。“配合制约条款”只是在2018年3月提请十三届全国人大全体会议审议的《监察法(草案)》中出现的。然而,李建国副委员长对《监察法(草案)》所作的说明、宪法和法律委员会的两份相关审议报告都未出现对两个条款关系的明确解释。

2.《监察法》的立法沿革历史也不能提供明确的答案。《监察法》的“协助条款”其实来源于过去《行政监察法》的类似规定。1997年《行政监察法》第22条规定,监察机关在办理行政违纪案件中,可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。而2010年修订后的《行政监察法》删除了协助机关的具体名称,采用“有关行政部门、机构”的抽象表述。对此,监察部法规司编写的行政监察法释义书认为,修订后的规定采用概括性表述,意味着“监察机关在查办案件中只要涉及有关行政部门、机构职责范围内的事项,需要有关行政部门、机构予以协助的,有关行政部门、机构应当予以协助,没有例外”。[3]与此类似,中央纪委、国家监委法规室编写的监察法释义书认为,现行《监察法》中的“协助条款”虽未明确规定协助监察的具体主体,但公安机关毫无疑问是协助监察的主体之一。[4]上述立法沿革过程似乎可以支持,将公安机关涵摄到“协助条款”中。然而,行政监察法释义书和监察法释义书,都是专门机关的内设机构在具体执行环节所作的解释,不是严格意义上的有权解释,也只有参考和辅助的价值。

综上,《监察法》4条第2款和第3款的规定,看似是确定公安协助配合监察事项的“总则”,但也因其高度的概括性以及两个条款的关系不清,为理解和执行留下了不确定的空间。核心问题是,公安机关与监察机关是应该保持“配合制约”关系,还是“协助”关系。本来,根据法律对宪法的具体化原理,《监察法》应对《宪法》127条第2款中的“执法部门”是否包括公安机关给出规范上的解答,但因《监察法》制定过程和《宪法》修改过程几乎同步,这种具体化功能没有很好地发挥出来,致使《监察法》4条对公安机关的涵摄出现了不确定性难题。

(二)列举式规定

原则性规定总是充满不可避免的不确定性。好在《监察法》又通过6个条文对公安协助配合事项予以初步具体化,可视为一种列举式规定。总结起来,大致包括6类协助配合事项:(1)搜查协助。第24条第3款规定,监察机关进行搜查时,可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。(2)技术调查协助。第28条第1款规定,监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪,根据需要,经过严格的批准手续,可以采取技术调查措施,按照规定交有关机关执行。(3)通缉追捕协助。第29条规定,依法应当留置的被调查人如果在逃,监察机关可以决定在本行政区域内通缉,由公安机关发布通缉令,追捕归案。通缉范围超出本行政区域的,应当报请有权决定的上级监察机关决定。(4)限制出境协助。第30条规定,监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外,经省级以上监察机关批准,可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施,由公安机关依法执行。对于不需要继续采取限制出境措施的,应当及时解除。(5)问题线索移送和调查协助。第34条规定,法院、检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。(6)留置协助。第43条第3款规定,监察机关采取留置措施,可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。

上述6个条文虽对概括式规定有一定程度的具体化,但也存在较为明显的缺陷:

1.个别协助事项的内容不清。首先,留置协助。在内容上,留置不仅涉及将被留置人带到留置场所,还包括在留置期间对留置场所的警戒和看管。公安机关的协助是否包括留置的所有环节在规范上并不清楚。而实践中,留置场所的设置并无统一的规则,既有可能是监察体制改革前纪委实施“双规”的场所,也有可能是公安机关的看守所,不同场所的看管和警戒可能由不同力量完成。在浙江,“关于留置执行的场所,一种是原来纪委办理党员违纪案件审查使用的‘两规’场所,现在继续作为留置场所使用,管理主体是监委的案件管理室,并借助各方力量。比如,省一级留置场所借助武警力量,市县一级留置场所借助公安力量。”[5]事实上,为应对留置看管需要,各地采用了不同的办法。湖北部分市州探索由公安机关选派干警和特辅警组成看护队伍,[6]河南有地方则公开招录看护工作人员,冠以“特勤”之名,由公安机关实行日常管理。[7]由此看来,公安机关对于监察机关采用留置措施,应该负有何种具体的协助义务,在《监察法》上并不明朗。其次,搜查协助。搜查既包括对人身、场所和财产的直接搜查,还包括对搜查秩序的维持。公安机关协助搜查,到底限定在哪个方面也不清楚。最后,通缉追捕协助。从《监察法》29条的表述来看,公安机关负责发布通缉令是明确的,但公安机关是协助追捕,还是完全执行追捕也不明确。

2.个别协助事项的指向不明。《监察法》28条第1款授权监察机关可以采取技术调查,由有关机关执行。一般认为,技术调查与《刑事诉讼法》所规定的技术侦查相似。根据《刑事诉讼法》的规定,有权决定采取技术侦查措施的机关是公安机关、国家安全机关和检察院,但《刑事诉讼法》没有明确规定技术侦查的执行主体。通常认为,执行技术侦查的机关是公安机关和国家安全机关。但实际上,对检察机关是否可以直接执行技术性侦查,其实不无争议。有观点认为,《刑事诉讼法》之所以没有明确执行技术侦查措施的“有关机关”的具体内涵,实为检察机关有朝一日获得技术侦查的执行权留有了发展空间;[8]当然,也有反对观点认为,技术侦查应该实行决定和执行的相互分离,以防止权力的滥用。[9]无论如何,至少从规范上来说,《监察法》对《刑事诉讼法》相关规定的移植,会使技术调查的执行未来是否可以脱离公安机关,存在一定的变革空间。

3.列举条款未与概括条款形成良好对接。(1)搜查协助和留置协助的规范设定,对“配合”“协助”等语词不加区分地一起使用,使概括式规定中的“配合制约条款”和“协助条款”在规范结构上的关系更显模糊。也就是说,从部分列举式规定来看,公安机关实际上被这两个条款所涵摄,未能在规范体系内化解概括式规定所潜藏的问题。(2)列举式规定未能完全体现“配合制约”条款的“制约”意旨。在6类事项中,除案件移送和调查协助外,其他5类项协助事项中的监察机关几乎处于完全的主动地位,公安机关则处于被动地位,使得“配合”“协助”的意涵更为浓厚,而“制约”的意义稍显薄弱。

总结来说,概括式规定涵摄公安机关的不确定性难题以及列举式规定对公安协助配合事项设定的缺陷,对实践造成的不利影响主要是,它们都可能致使公安协助配合监察机制在适用过程中因不确定性而变得泛化,进而增加公安机关的职能负担,遮蔽监察机关自身对自主执行权能的需要。引致此种泛化适用之可能的原因可归纳为两方面:一是协助配合事项的内容和具体程序不明确;二是现有协助配合事项范围本身就过于宽泛。而后者即协助配合事项范围的大小本身恰好关涉到公安协助配合监察的必要性及其限度,可以说是完善公安协助配合监察机制的先决问题。然而,近来学理对此问题却有所忽略,因而也有必要对相关学说作进一步梳理和反思。

二、学理上对公安协助配合监察的必要性及限度存在认识误区

近来学理探讨基本上都承认现有事项范围设定的合理性,主张今后制度完善的重点在于对协助配合内容进行具体化、对协助配合的具体程序进行构建这两方面。然而,这样的认识可能遗漏了一个前提性问题,即协助配合事项范围的现有设定是否适当。背后的实质性问题是:监察机关为何需要公安协助配合?公安协助配合监察是否存在一定限度?梳理现有学说,不难发现对此问题的认知存在较为明显的误区。

(一)“强制力量缺乏说”

“强制力量缺乏说”主要从具体的协助配合事项范围着手,认为监察机关没有强制执行力量,因此需要公安机关的协助,尤其体现在对留置协助的论证上。例如,有观点认为,由于公安机关是刑事强制措施的执行主体,且监察留置在实体效果上与诸如逮捕等剥夺人身自由的刑事强制措施无异,《监察法》规定公安机关协助配合监察机关采取留置措施是合理的。[10]另有观点指出,由于监察机关没有配备法警队伍,且监察调查不同于刑事侦查程序,不能使用刑事司法程序中的强制手段,由此导致需要公安机关予以配合。[11]实务部门的观点也如出一辙。最新的监察法释义书对公安协助搜查之必要性的解释是,搜查过程中可能出现以暴力威胁的方法阻碍搜查的情况,对此,参与协助的公安干警应当予以制止或者将相关人员带离现场。[12]对公安协助留置的解释是,“监察机关不配备类似检察院、法院‘法警’那样的强制执行队伍,因此,在采取留置措施的过程中,需要公安机关的协助配合。”[13]总之,学理上和实务部门似乎都认为,监察机关因没有配备法定的武装力量,所以在履行监察职权过程中需要公安机关的协助。

但“强制力量缺乏说”认定监察机关是缺乏强制执行力量的国家机关,是从现有规范设定出发而得出的结论,对现有规范设定的合理性,并没有进一步反思。简言之,这种学说并未继续追问,监察机关是否应该具有完整或者部分强制执行力量。

(二)“警监分离说”

“警监分离说”主要从机关背后的不同权力关系出发,认为监察机关同公安机关的关系的实质是监察权和警察权的关系,而两种权力的分离以及相应的机关分设,构成了公安协助配合监察的基础。近期有学者进行了非常系统化的论证,用“职能分立与职务连带理论”“警察力量专业化理论”“特殊调查手段的排他性理论”来证成公安协助配合监察具有坚实的法理基础。[14]在此不再赘述相关论述的具体内容,其要点大概有三方面:首先,现代国家职能分化导致监察职能和警察职能通过机关分设的形式得以区分开来。因而,公安机关垄断行使警察权,监察机关垄断行使监察权。其次,《宪法》《监察法》对监察机关的权力配置是“不完整”和“不对称”的,前者是指监察机关只有决定性权力,执行性权力则由公安机关保留;后者是指监察机关没有履职所需的完整手段,比如没有暴力执行机构。最后,此种权力配置形态的合理性在于“避免重复授权”和“避免监察机关的权力过分集中”。

“警监分离说”回答了“强制力量缺乏说”所没有回答的问题,即因警察权只能由公安机关行使,监察权不同于警察权,所以监察机关需要公安机关的协助配合。这种论证看起来十分有力,但若仔细推敲也不难发现其存在的问题。

1.其采用了公法学理上有缺陷的身份化警察权概念,并将其等同于强制执行性权力,可能忽视监察机关的职权所具有的警察权性质及其应有的执行权能。警察权主要分为两种类型:一种是身份化警察权,即具有法定警察身份的主体所行使的权力;一种是非身份化警察权,即没有警察身份但履行类似身份化警察权的权力。但我国公法学理主要从身份的角度来认定警察权,即警察权是具备法定警察身份的机关和个体所行使的权力。依现行《人民警察法》规定,公安机关具有警察身份,其职权便是警察权。但是,身份化警察权概念因容易遗漏非警察机关所行使的警察权,故而是一个有缺陷的概念。也就是说,除《人民警察法》所规定的主体之外,还有行使警察权的其他主体。比如,税务机关依据《税收征收管理法》和《行政强制法》的相关规定,可对纳税人采取保全、强制执行措施,这种强制权实际具有警察权性质。

这里涉及国家权力配置原理中经常被忽视的常识:权力和机关是可以相互区分开来的两个概念,特定国家权力和特定国家机关不是百分之百的一一对应的关系,一种类型的权力完全可能被多个机关所共有。认为公安机关的职权是警察权,而监察机关所行使的监察权是一种不同于警察权的权力,看起来并没有错误,但因容易陷入“唯名论”的误区,对深入分析监察机关的权力构成并没有太大的帮助。恰恰相反的是,监察权中的部分权能具备警察权性质。

事实上,学界也有不少观点主张,监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件时所享有的权力,与《刑事诉讼法》中所规定的侦查权并无实质不同。如有学者认为,“监察委员会调查手段的强制程度严于原行政监察机关,与侦查权有所类似,均通过对物、对人较高程度的强制手段实现查证犯罪,监察委员会针对职务犯罪以‘调查’为名展开的一些手段及其强制性都与检察机关职务犯罪侦查手段相似。”[15]另有观点也指出,监察机关通过《监察法》获得的权力,与公安机关在《刑事诉讼法》中获得的侦查权力具有同质性。[16]特别是监察机关采取留置措施的权力,也被指出应被认定为具有刑事侦查权属性。[17]换言之,因与公安机关作为专门警察机关的部分职权具有一致性,监察机关的调查权力具有警察权性质是可以证立的。如是,在应然的意义上,监察机关是否只有决定权而无执行权,就成了一个存疑的问题。总之,仅从身份化警察权概念入手,并将其等同于强制执行权,无助于认识到监察机关应该具备的强制执行权。

2.忽视了我国身份化警察权配置的分散逻辑,消除了在监察机关配置身份化警察权即警察组织的可能性。即使采用有缺陷的身份化警察权概念,也应注意到《人民警察法》对警察权的配置是分散式的,而不宜武断地认定警察权只配置给了公安机关。依现行《人民警察法》2条第2款的规定,国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察都是承担警察职能的主体。可见,认为警察权只配置给了公安机关这一唯一主体,与实在法的规定相矛盾。法院、检察院作为《宪法》明文规定行使审判权和检察权的专门机关,也在一定范围内通过司法警察行使着身份化的警察权。因此,完全可能通过在监察机关内设置类似于司法警察的警察组织,来保障监察机关有效行使监察权。一旦将公安机关等同于行使警察权的唯一主体,此种可能性也就自然不存在了。

3.认为《监察法》对监察机关不完整授权所形成的“决定性权力”和“执行性权力”的分离结构有助于制约监察机关,也值得商榷。

(1)在国家权力完成初次配置后,所谓“决定”“执行”分离的权力制约效果不宜被过度强调。通过分离决定权和执行权实现权力制约的思想渊源,可归结到经典分权理论中立法权和执行权(行政权)的分离。其实,立法权和执行权(行政权)的分离要避免的是,掌握行政权的人同时掌握立法权,因为对于任何一个国家或者社会而言,执行权永远是恒在的,如果让恒在的权力又享有本不须恒在的立法权力,那么危险是明显的。[18]

可是,要注意的是,经典分权理论主要解决的是国家权力初次配置时的问题,而近期学理上所谓“决定性权力”和“执行性权力”的分离,其实是处在“执行权”内部的一种分区,其能达到的权力制约效果,远远不如立法权和执行权(行政权)的分离。因为,在具体执行环节,执行主体依附于决定主体,自主性程度很低。此时的执行权相当于一种工具性的权力,不像“立法权—执行权”中的“执行权”那样享有更大的裁量空间。

监察机关和公安机关都处在执行国家法律的环节,此时的“决定—执行”分离仅有非常小的制约效果。事实上,由于公安机关所处的执行地位,很难对监察机关作出的决定进行一定的质疑和对抗。进一步来说,要想达到权力制约效果,更应该做的是对决定权的分割。譬如,在刑事诉讼程序中,确定犯罪和刑罚的决定权,事实上被分割成了公安机关的侦查权、检察院的审查起诉权和法院的审判权,且审判权具有终局效力。同样的,对于监察权的制约而言,检察院、法院可以发挥作用的空间更大,而非在协助配合监察过程中几乎处于执行地位的公安机关。这也是在讨论《监察法》《刑事诉讼法》如何衔接的过程中,律师是否能够介入监察过程、检察机关如何制约监察机关等问题会被广泛讨论,而公安机关制约作用很少被论及的重要原因。

(2)分离“决定性权力”和“执行性权力”达成权力制约的原理,不宜绝对化地运用到国家权力的次级配置领域。在完成国家权力的初次配置后,对于任何一项分支性的权力或者国家机关而言,依法获得自主决定、执行的权能是必要的。尽管,自主决定和自主执行也可能受到一定限制,但并不能因此排除特定国家机关对自主执行权能的需要。比如,检察机关在刑事诉讼程序中,虽不享有完整的执行权能,即特定强制措施要由公安机关执行,但这也并不意味着检察机关完全失去了自主执行权能。同理,从应然的意义上来说,监察机关依法独立行使监察权,应包括作出决定和自主执行的权能。当然,监察机关的自主执行也可能存在程度上的问题,诸如技术调查、限制出境等措施由公安机关执行,符合过去刑事诉讼程序中的制度安排。但认为监察机关只享有决定权,而没有执行权,就太绝对化了。

4.对于协助配合事项的个别扩展存在不合理之处。“警监分离说”还认为,有一些现有实践所需的协助配合事项也应在将来纳入法定范围,如查封扣押。其理由是,监察机关在实施查封扣押过程中,涉及“制作查封笔录”“张贴查封扣押公告”等具体事务性工作,因此需要公安机关的协助配合。[19]这一理由显然不充分,仅因为事务性工作而需要公安机关的协助配合,就不合理地扩展了协助配合事项范围,无端消耗了公安机关的执法力量

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