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【期刊名称】 《法学》
美国新反补贴税法案及其影响
【作者】 赵艳敏【作者单位】 苏州大学
【分类】 国际知识产权法
【中文关键词】 H.R.4105法案;“双反”措施;溯及力;重复救济
【期刊年份】 2013年【期号】 4
【页码】 150
【摘要】

美国《对非市场经济国家适用〈1930年关税法〉的反补贴税条款及用于其他目的法案》的通过旨在推翻美国联邦巡回上诉法院的判决,为美国商务部对非市场经济国家的产品发起“双反”调查提供法律依据。该法案存在两大问题,一为溯及力问题,即新法溯及既往地适用于其颁布前6年的反补贴调查案件,违反了美国宪法规定的“正当程序”条款,很可能在美国国内违宪审查中受到挑战;二为重复救济问题,即新法对重复救济举证责任的含糊规定以及对重复救济程度“合理评估”的弹性要求均使得避免重复救济流于形式。此外,法案的两个条文的生效日期存在差异,有违法律的平等保护原则。这些法律漏洞无疑可以成为我国政府和企业在“双反”案件中的有力抗辩。

【全文】法宝引证码CLI.A.1176776    
  
  2012年2月29日旨在对中国产品明确适用反补贴税法的《对非市场经济国家适用<1930年关税法>的反补贴税条款及用于其他目的法案》(以下简称H. R. 4105法案)提交到美国国会,并分别于3月5日和6日在美国参议院和众议院通过,3月13日该法案由美国总统奥巴马签署后生效。[1]H. R.4105法案从提交到最后签署生效成为法律,仅仅只用了两周的时间。如此一来,美国可以合法地对中国产品发起反补贴调查,而且这种合法性可以溯及到2006年11月以来其对中国产品发起调查的所有案件。这在某种程度上预示了中国输美产品的黯淡前景,即在承受反倾销税的基础上还要受制于反补贴措施,因此,对该法案进行深入研究是摆在政府、学界和企业面前的一个现实而又紧迫的问题。
  一、H. R.4105法案通过的法律缘由
  美国国会通过H.R.4105法案基于两个重要的法律原因。首先,H. R.4105法案推翻了美国联邦巡回上诉法院在“GPX国际轮胎公司诉美国案”[2](简称“GPX轮胎案”)中的判决,从立法上明确了美国调查主管机关有权对非市场经济国家(主要是中国)的产品适用反补贴税法。自2006年11月美国对中国产品发起首例“反倾销、反补贴”合并调查(简称“双反”调查)以来,能否对中国产品适用反补贴税法一向是美国对华“双反”案件中的一个焦点问题,在美国商务部的调查中我国政府、企业一直主张其不能对非市场经济国家的产品适用反补贴税法。[3]但是,这些遏止反补贴调查的努力最终均以失败而告终。
  “双反”案件的转机出现在美国国际贸易法院对新充气工程机械轮胎“双反”调查的司法审查中。[4]2009年9月18日,美国国际贸易法院作出第一次判决,法院认为美国商务部对于认定补贴是否存在享有广泛的裁量权,有权对非市场经济国家产品适用反补贴税法,但在采取完善的方法或新的法律工具准备解决重复救济问题前,应当避免对非市场经济国家的产品征收反补贴税。[5]2010年8月4日,美国国际贸易法院作出第二次判决,直截了当地认定美国商务部无力解决重复救济问题,必须放弃对非市场经济国家的产品征收反补贴税。[6]2011年12月19日,美国联邦巡回上诉法院维持了国际贸易法院的判决,赞同不对非市场经济国家的产品征收反补贴税。不过,美国联邦巡回上诉法院回避了重复救济问题,而是直接对美国反补贴税法作出解释,指出早期美国商务部及法院的解释—非市场经济国家政府提供的支付不构成美国反补贴税法下的“补贴”—在美国国会修订及制订反补贴税法时,已从立法上为美国国会所承认。美国联邦巡回上诉法院认为国会从未改变过不对非市场经济国家产品适用反补贴税法的立场,美国商务部享有的自由裁量权不能与立法本意相悖,若美国商务部认为法律应有所变化,则适当的方法是寻求立法改变。[7]
  如果说美国国际贸易法院对非市场经济国家适用反补贴税法问题尚留有余地的话,那么联邦巡回上诉法院则从根子上否定了美国商务部对非市场经济国家适用反补贴税法的任何可能性。在美国联邦巡回上诉法院作出判决之时,美国商务部已经对23起中国产品以及1起越南产品完成了“双反”调查,并征收了相应的反补贴税,另外6起针对中国和越南的“双反”案件也正在进行之中。[8]这就意味着美国联邦巡回上诉法院的判决一旦生效,美国商务部5年以来所作的反补贴调查将全部成为非法,其征收的巨额反补贴税理应退还,正在审理的“双反”案件也将终止,如此一来,将会使得美国商务部陷入极为尴尬和被动的境地。更为重要的是,美国将会失去在未来钳制中国等国产品出口的一项有力工具。在美国国会看来,非市场经济国家长期对国内产业进行补贴,为了打击中国、越南等国的不公平贸易行为,还美国企业和工人一个公平竞争的贸易环境,必须对这些国家获得补贴的出口产品征收反补贴税。[9]6年来,美国并用“双反”措施效果显著,放弃对中国适用反补贴税法意味着美国将重回原有的单一救济措施的轨道,这被议员们视为“巨大的退步”。[10]因此,国会修法授权美国商务部对非市场经济国家产品适用反补贴税法势在必行。
  其次,H. R. 4105法案通过规定防止重复救济条款以扫清其适用过程中存在的国际法障碍。在2011年3月11日,WTO上诉机构就“美国—对来自中国的某些产品的最终反倾销和反补贴税案”[11]发布报告,指出美国对补贴已全额征收反补贴税,而又以同一补贴为依据计算反倾销税,对二者同时征收以消除国内产业遭受的同一损害,这样征收的反补贴税数额不可能是“适当”的,因为以非市场经济方法计算得出的倾销幅度可能已经涵盖了补贴的成分。WTO上诉机构由此裁决,重复救济本身与WTO《补贴与反补贴措施协定》(简称《SCM协定》)第19.3条的规定不符;在4起反倾销、反补贴调查案件中,美国商务部未评估重复救济是否发生,违反了其在《SCM协定》第19.3条下的义务。[12]作为败诉方,美国负有执行WTO争端解决机构(DSB)裁决的国际法义务,同时,执行DSB裁决可防止中国和越南以此为由提出WTO法下的挑战,这就为其在国内对非市场经济国家产品采取反补贴措施扫清了国际法上的障碍。因此,在2011年4月21日,美国通知WTO争端解决机构将会执行其对该案争议所作的建议与裁决时,[13]即意味着美国需要采取立法方式或行政措施方式来纠正其违反《SCM协定》的行为,而通过修法加入防止重复救济的条款正是美国采取的具体纠错方式。
  二、H. R. 4105法案对《1930年关税法》的修正
  H. R.4105法案由两个条文组成,第1条“对非市场经济国家适用反补贴税法”进行了明确规定,在通常的情况下,调查主管机关有权对非市场经济国家适用反补贴税法;第2条“对从非市场经济国家进口的产品征收反倾销税某些相关程序进行修改”,对“双反”调查中出现的重复救济问题进行调整。
  (一)对非市场经济国家适用反补贴税法
  原《1930年关税法》第701条(《美国法典》第1671条)共有5款,规定了主管机关征收反补贴税的条件、上游补贴等内容,其中第1款授权美国商务部在“认定一国政府……直接或间接地提供可采取反补贴措施的补贴”后,如果该补贴满足国内损害的要求,则可对受到补贴的产品征收反补贴税。在“ GPX轮胎案”中,美国联邦巡回上诉法院明确指出非市场经济国家政府向被调查的产品提供的补贴不构成这里的“可采取反补贴措施的补贴”,从而杜绝了美国商务部对非市场经济国家适用反补贴税法的可能性。H.R.4105法案第1条第(a)款为原法添加了第6款,即第(f)款,专门针对非市场经济国家的产品适用反补贴税法—“须征收反补贴税的商品包括美国从非市场经济国家进口的、用于进口销售(或可能销售)的一类或一种商品”,这就从立法上赋予了美国调查主管机关对非市场经济国家征收反补贴税的权力,彻底打开了对中国、越南等国产品适用反补贴税法的大门。此外,H. R. 4105法案第1条第(a)款还规定了例外情况,即“如果调查主管机关不能确定和衡量由非市场经济国家政府或非市场经济国家境内的公共实体提供的补贴,则不能对美国从非市场经济国家进口的一类或一种商品征收反补贴税”。这一例外规定表明美国国会完全接受了美国商务部的观点,即传统的非市场经济国家的经济完全由政府控制,由于无法将补贴从政府的指令与控制中剥离出来,使得美国商务部不可能适用反补贴税法。而中国目前的经济已存在市场要素,其特点是有限的市场机制与政府计划共生,美国商务部已能够认定和衡量中国政府提供的补贴。[14]因此,该项例外只是为国会立法态度发生的激变—对非市场经济国家适用反补贴税法从反对到赞成—提供一个修法的逻辑注解,对中国产品而言没有实际意义。

来自北大法宝


  此外,根据H. R.4105法案第1条第(b)款,新增的《1930年关税法》第701条第(f)款溯及适用于自2006年11月20日起根据该条及以下其他条款启动的所有程序,包括美国海关和边境保护局采取的所有行动,以及交由联邦法院审理的与反补贴调查或美国海关和边境保护局所采行动相关的所有民事诉讼、刑事程序及其他法律程序。显然,H. R. 4105法案专门为中国的出口产品量身定制,因为2006年11月20日是美国商务部正式对中国产品发起“双反”调查的日子,从这一天起,针对中国产品的系列“双反”案件开始不断出现。H. R. 4105法案使得美国商务部发起反补贴调查、美国海关和边境保护局征收反补贴税的各种行为获得了合法性。为防止联邦法院判决质疑美国商务部、海关和边境保护局的行为,凡是由联邦法院进行司法审查的涉及非市场经济国家的反补贴案件,也适用该新规定。
  (二)防止重复救济
  H. R. 4105法案第2条第(a)款在《1930年关税法》第777A条(即在《美国法典》第1677f-1条)[15]的末尾增加了第(f)款—“在某些涉及非市场经济国家进口的程序中对反倾销税进行调整”,规定了调查主管机关在反倾销调查中可以调整反倾销税以避免重复救济,并涉及到反倾销税调整的有效期。
  根据H. R. 4105法案第2条第(a)款的规定,当美国商务部采取生产要素法认定非市场经济国家产品的正常价值计算反倾销税时,必须满足以下三个条件才能对反倾销税进行调整:第一,非市场经济国家向被调查产品提供国内补贴。H. R. 4105法案强调被调查产品获得的是“根据第701条第(a)款第(1)项,可采取反补贴措施的补贴(而非第772条第(c)款第(1)项第(C)目所规定的出口补贴)”,亦即出口补贴以外的可采取反补贴措施的补贴—国内补贴。在美国对中国产品发起的三十余起“双反”调查案件中,所出现的重复救济问题全部源于美国商务部对这些产品获得的国内补贴重复征收反补贴税,这是由非市场经济国家产品特有的重复救济发生机制以及美国法律的滞后性造成的。对于由市场经济国家产品所获出口补贴引发的重复救济问题,美国商务部一般适用《1930年关税法》第772条第(c)款第(1)项第(C)目避免该问题的出现,[16]但对于由非市场经济国家产品获得的国内补贴造成的重复救济问题,美国商务部以无法可依拒绝采取避免重复救济的措施。H. R. 4105法案即针对此问题而规定,专门要求非市场经济国家获得补贴的性质为国内补贴。第二,国内补贴表明在相关期限内已降低该类或该种商品的进口平均价格。从理论上而言,国内补贴一般具有同时降低被调查产品的国内价格和出口价格的特性,美国调查主管机关在对非市场经济国家产品进行反倾销调查时,使用未受补贴影响的替代国产品的生产要素及费用的价格计算被调查产品的正常价值,然后再与受到补贴降低了的该产品出口价格进行比较,从而提高了倾销幅度,据此征收的反倾销税已经包含了国内补贴部分,若再征收反补贴税则会出现重复救济问题。由此,国内补贴降低被调查产品的出口价格是非市场经济国家产品重复救济生成机制中的一个必要条件,因而成为H. R. 4105法案规定的调整反倾销税的一个前提。第三,美国调查主管机关在反倾销调查中能够“合理评估”国内补贴在“何种程度上已提高该类或该种商品的加权平均倾销幅度”,这意味着美国商务部首先要有能力对国内补贴所提高的倾销幅度作出“合理评估”,在此基础上才可以“降低与所提高的加权平均倾销幅度数额相等的反倾销税”。而且,这种削减存在一个最大程度削减的限制,不能超过对国内补贴重叠征收的那部分反倾销税。
  与对非市场经济国家适用反补贴税法规则的生效时间不同,防止重复救济的规定并不溯及既往地适用,而是与H. R. 4105法案同步生效,适用于新法生效后根据《1930年关税法》第7条进行的所有反补贴调查和复审以及根据《乌拉圭回合协议法》第129条第(b)款第(2)项作出的所有裁决。
  三、H. R. 4105法案值得讨论之处
  (一)溯及力问题
  新增的《1930年关税法》第701条第(f)款于2012年3月13日由总统签发实施,但其效力及于2006年11月20日及以后发起的反补贴调查、发布的反补贴税令及审理的反补贴案件。由此引出这样的疑问:新法是否为溯及既往的法?是否违反了法不溯及既往的法理原则?
  对于有溯及力的法,美国联邦最高法院的斯托里法官曾在1814年的“福音会诉惠勒案”中作过经典的论述:“就原则而言,如果一项法律对已发生在过去的交易或对价,剥夺或损害依据现行法律获得的既得权,或产生一项新义务,施加一项新的责任,或使一项资格新近丧失,则该法必须被视为具有溯及既往的效力”。[17]斯托里法官从新法对发生在过去行为的法律效果的影响来界定法的溯及力,奠定了美国法中有溯及力的法的定义基础。一般认为,美国法下有溯及力的法是指某一法律对其颁布前的行为产生了不同于未通过该法时所具有的法律效果。[18]H. R. 4105法案第1条适用于其颁布前发生的行为和事件,并且改变了颁布前美国对华“双反”案件已经发生的法律效果,显然是具有溯及力的法。
  那么,有溯及力的法在美国法下是否属于无效?根据美国1789年《宪法》第1条之规定,联邦及州立法机关不得制定任何溯及既往的法律(expost facto law),不过,美国联邦最高法院在“考尔德诉布尔案”中明确指出,宪法中的“溯及既往的法律”仅限于刑事法律。[19]换言之,美国宪法并未禁止立法机关在其他领域制定可溯及既往的法律。在宪法中对溯及既往的经济性立法进行限制的是合同条款以及宪法第五修正案增加的正当程序条款(Due Process Clause)。美国《宪法》第1条第10项中规定,任何州不得制定损害合同义务的法律;宪法第五修正案规定,“非经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。在实践中,美国最高法院在审查溯及既往的法律是否合宪时,已出现了将两者相融合的趋势,重点考察该溯及既往的法是否具有合理性,这就涉及到对诸多具体因素的考量,主要包括三个方面的内容,即溯及既往的法所追求的公共利益的性质,该法在多大程度上改变或削减了在其制定之前人们的权利,以及该法所改变的权利性质。[20]显然,美国最高法院需要在公共利益与私人权利之间进行平衡以认定一项溯及既往的法是否有效。如果就H. R. 4105法案提起违宪审查,那么最高法院既要考量美国对外贸易政策所追求的“公共利益”—打击非市场经济国家提供的“不公平的补贴”,保护美国国内产业免受损害,又要顾及美国国内进口企业享有的私人权利。就私人权利而言,在H. R.4105法案通过前,超过40亿美元的中国产品已经受到了反倾销和反补贴措施的影响,美国国内进口商为此缴纳了大量的反倾销和反补贴税,中国的被调查企业亦遭受出口重创。[21]H. R.4105法案的施行赋予了美国商务部“双反”调查的合法性,使得美国进口商已缴纳的反补贴税不再退还。只有在对公共利益和私人权利进行公平衡量的基础上,法院才可以认定新法是否合宪。
  在“GPX轮胎案”中,GPX公司提出H. R. 4105法案溯及既往地适用于之前的反补贴案件违反了美国宪法中的正当程序条款。[22]美国国际贸易法院于2013年1月7日作出判决,认定法案并未违宪。国际贸易法院采用了1979年美国联邦第七巡回上诉法院在“纳赫曼诉年金收益担保公司案”中的标准,从四个因素出发审查新法的合理性:受影响方的信赖利益,受损害的私人权利此前所受法律规制的程度,法案施加负担的公正性以及减轻这一负担影响的法律规定。美国国际贸易法院首先否认了GPX公司享有在贸易救济方面的既有权利。其认为当货物进入美国时,由于出口商和进口商无法确定最终的税率,从而不能证明在某一具体税率上已授予不受国会影响的财产权利。对于第二个要素的考量,美国国际贸易法院认为,当货物进口时,原告知道中国作为非市场经济国家其被征税的地位处于不稳定的状态,由此应当知晓进口产品可能要缴纳增加的救济性关税。至少在美国商务部作出肯定性初步裁决之时,GPX公司就可以预见到会被充分地征收救济性的关税。至于第三个要素,美国国际贸易法院接受了美国政府的主张,亦即国会修法依据是保护美国产业免受不公平贸易影响的合法的国家利益,同时保证已发布的反补贴税令具有最终有效性。对于第四个要素,美国国际贸易法院未明确作出审查。这样,美国国际贸易法院认定GPX公司未能证明H. R.4105法案违反了宪法的正当程序。[23]这一判决明显存在以下问题:第一,以美国对反倾销税、反补贴税采取追溯课征为由,拒绝承认

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