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【期刊名称】 《法治研究》
论法律援助标准的建立与完善
【作者】 郭婕【作者单位】 司法部法律援助中心
【分类】 诉讼制度【中文关键词】 法律援助标准;建立与完善
【期刊年份】 2013年【期号】 4
【页码】 109
【摘要】 本文主要包括八部分内容。首先,明确了法律援助标准的概念、种类和意义,指出了法律援助标准立法中存在的主要问题,如法律援助标准种类不完善、概念不明确、各地标准不一致等。然后,围绕法律援助经济困难标准、法律援助事项范围标准、法律援助案情审查标准、案件指派标准、办案协作标准、案件统计和办案补贴发放标准、服务质量标准及控制方法等逐项展开了深入的探讨,进一步明确了各项法律援助标准中存在的问题及解决建议。
【全文】法宝引证码CLI.A.1176797    
  
  针对目前“关系群众切身利益的问题较多”的现象,十八大报告明确指出要“建立健全党和政府主导的维护群众权益机制,完善信访制度,完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。要想畅通和规范群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道,首先有必要进一步建立健全作为困难群众权益重要保护机制的法律援助制度,以充分发挥其在现代化市场经济中对困难群众权益的保护以及对强大国家机关的抗衡作用。而近年来,伴随着我国司法体制和工作机制改革的深入发展,对抗式诉讼、非法证据排除、量刑规范化等制度不断确立,集中表现在以《刑事诉讼法》为主要标志的相关立法成果形式的不断丰富。而从国际上来看,联合国新近通过了作为法律援助专门规范性文件的《关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》(以下简称“联合国《原则和准则》”)。这些国内外立法成果也都对我国法律援助制度的健全发展提出了更高的要求。笔者认为,从我国10多年法律援助的实践经验来看,法律援助制度健全发展的关键是各项法律援助标准的建立完善。为此,本文结合法律援助实践经验,试对法律援助标准的概念、种类、存在的问题及未来发展等作如下探讨。
  一、法律援助标准概述
  法律援助标准,是对各种法律援助概念和日常性活动所作的动态的统一性规定,是对一定时期内的法律援助实践经验和成果进行总结概括,并经相关机构协商一致,由主管部门批准,以特定形式发布,在法律援助工作中共同遵守的准则和依据。之所以说法律援助标准是法律援助制度得以顺利实施的关键是因为法律援助标准不仅决定着法律援助覆盖面的大小、法律援助经费投入的多少,而且影响着法律援助服务人员参与法律援助工作的热情、法律援助管理水平和服务质量的高低。从实践来看,法律援助立法的过程,实质上也就是各项标准的不断完善和规范化发展的过程。从法律援助标准的种类上来看,有多种标准,涉及法律援助工作的方方面面,可以说每一项工作都需要有相应的标准。但是,从目前我国法律援助标准立法情况来看,还存在许多不完善之处。[1]主要表现在:一是法律援助标准的类别太少,仅包括公民经济困难标准、事项范围标准(含对象兼特定诉讼阶段及刑罚标准)和办案补贴标准,通称为“法律援助三项标准”。结合国内外立法和实践经验,笔者认为,法律援助标准范围,不仅仅指国务院《法律援助条例》(以下简称《条例》)规定的“三项标准”,还应当包括《条例》没有予以规定,但在实践中已经存在且各地情况不一的案情审查标准、案件指派标准、异地协作标准、案件统计标准和服务质量标准等。其中,经济困难标准、事项范围标准、案情审查标准之间关系密切,是在法律援助申请受理审查阶段应当予以综合考虑的标准,而案件指派标准、案件统计标准、服务质量标准和办案补贴标准之间关系密切,直接影响着法律援助服务的质量和效率。二是《条例》关于法律援助标准的概念、构成指标不明确,导致实践中各项标准的可操作性不强。三是相关标准太低,导致指定辩护率低,挫伤法律援助服务人员的积极性,法律援助服务质量和效率得不到重视,法律援助难以成为司法制度的有机成分,难以发挥其在对抗式诉讼模式下的制衡作用,难以实现法律援助的应有之义。四是没有建立起全国协调的标准动态调整机制,导致各地标准指标各异,不利于法律援助工作的协调开展。[2]虽然司法部《关于建立法律援助“三项标准”动态调整机制的指导性意见》、《关于加强和改进法律援助工作的意见》等对法律援助标准动态调整机制提出了要求,但这些规定只是宣示性和口号式的,缺乏规范性文件应有的指导和规范意义。
  二、经济困难标准
  在英国、加拿大等国家,经济困难标准被称为“财务资格(financial eligibility)”等,是申请人获得法律援助或者寻求市场化法律服务的重要分界点,是法律援助特有的标准和核心条件,也是各国法律援助规范化发展的核心和难点问题。[3]从《条例》及相关规范性文件的内容和法律援助实践来看,目前,我国法律援助经济困难标准还存在许多问题,影响着法律援助工作的深入发展。这些问题主要是:
  首先,经济困难标准缺少明确概念。从立法上看,虽然《条例》提出了“经济困难标准”的概念,但关于经济困难标准的定义和具体指标,《条例》没有规定,仅通过简单授权,要求“由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展和法律援助事业的需要规定”。从该规定来看,经济困难标准授权立法的内容不完整、目的不明确,更没有严格的授权立法的期限和监督程序规定。而司法部2012年颁布的《办理法律援助案件程序规定》(以下简称《规定》),也没有对经济困难标准的定义、具体指标作出界定,而仅规范了经济状况证明表的出证机关、公章要求、几种特殊类型的经济困难证件和证明材料。
  其次,经济困难标准过于严苛。在《条例》授权基础上,各省(区、市)地方立法通常采取以下做法对法律援助经济困难标准作出调整:一是将当地最低生活保障待遇或者将最低生活保障待遇上浮一定比例(比如1.5倍)[4]作为经济困难标准,也有个别发达地方如上海等以低收入家庭标准[5]或者以最低工资标准[6]作为经济困难标准,法律援助申请人的收入低于这些标准的就被认为是符合法律援助的经济条件;[7]二是均规定了几类免于经济困难标准审查的情形。[8]由此带来的弊端是:各地立法关于经济困难标准及其具体指标各异,无明确的经济困难标准认定方法,有损于法律援助立法的可操作性和权威性,不利于全国法律援助工作的统一化发展。[9]另外,无论是以最低生活保障待遇还是以低收入户为经济困难标准,都不符合我国法律援助实践需要和法律援助立法本意。[10]从调研和统计情况来看,享有最低生活保障待遇的人对法律援助的需求并不高,[11]而真正需要法律援助的人虽然经济困难但因不符合苛刻的经济困难标准而得不到援助。[12]
  在我国刚开始建立法律援助制度时,由于法律援助经费不足、法律援助机构人手不够、法律援助经验缺乏、网络技术不发达、信息共享机制不健全等客观原因的存在,法律援助经济困难标准参照各地最低生活保障标准或者最低工资标准执行,比较简单直观,操作性较强。但是随着法律援助实践的深入开展,在经济困难审查方面取得的经验和研究成果日益增多,对现行法律援助经济困难标准存在的弊端、非合理性以及与包括最低生活保障标准(最低工资标准)在内的社会救助的区别等认识也日益深刻。[13]所以,有必要在总结各地实践经验并借鉴国外好的做法的基础上,对经济困难标准及构成指标、审查方法等作出更加科学合理的规定。而从健全经济困难标准的可行性来看,目前律师收费指导标准、最低工资标准、居民人均家庭支出标准等标准和指标体系的存在,以及银行工资支付系统、个人存款账户实名制、不动产登记制等与个人收入和财产管理相关的法律法规的健全,网络技术的发达确保了部门间信息共享机制的健全,这些也为建立相对合理的、多层次的法律援助经济困难指标体系和审查方法、促使法律援助机构对申请人经济状况及时开展多渠道实质性审查提供了可能。值得一提的是,在经济困难标准和指标体系的确定及动态调整、计算方法、实质调查等方面,我国香港地区、英国等国家和地区已经取得了相对合理的、值得借鉴的经验,可以加强对该地区经验的学习,也可以通过对外交流合作机制,加强对其他国家和地区相关经验的了解和借鉴。[14]
  三、事项范围和对象、特定诉讼阶段及刑罚标准
  (一)事项范围标准
  这主要是指民事和行政法律援助事项范围,即在民法和行政法领域,明确哪些事项属于法律援助服务的案件范围。这方面目前存在的主要问题:一是《条例》规定的事项范围太窄,跟不上形势发展的需要;二是由于《条例》授权立法,导致各地立法规定的事项范围不统一,不利于各地工作的衔接与配合。由于法律援助事项范围受社会经济等的影响很大,经常会发生变化,比如近年来,有关土地流转、房屋拆迁、环境保护等方面的案件比较多。对此,有两个建议供选择:一是在事项范围立法方面,由人大通过“列举优先事项(作为最低事项范围标准)”并辅之以“兜低条款”的形式予以规定,然后,随着形势发展,由司法部结合新的民事行政立法成果,如民事案由制度等,对一定时期各地经常发生的法律援助事项,定期以指导性文件的形式进行及时动态总结调整,以保持全国法律援助事项范围的一致性;[15]二是随着办案专项经费的增加,也可以借鉴广东省的做法,对法律援助事项不作任何限制,只要法律援助申请人符合经济困难标准及案情标准,就为其提供法律援助服务。
  (二)对象兼特定诉讼阶段及刑罚标准
  这主要是指刑事法方面的案件范围。这方面存在的问题主要是,《条例》相关规定太窄,已不适应形势发展的需要,与最新刑事立法相抵触:一是《刑事诉讼法》规定,在所有的公诉案件中,公诉人都要出庭,而《条例》第12条规定显然与该新规定相抵触;[16]二是《刑事诉讼法》和配套司法解释及相关规范性文件,如《最高人民法院关于适用〈刑事诉讼法〉的解释》和公安部《办理刑事案件程序规定》等均明确规定,在所有的诉讼阶段,当事人都可以申请法律援助,显然《条例》规定的诉讼阶段标准太窄;三是《刑事诉讼法》规定,可能被判处无期徒刑或者死刑的刑罚标准,已经超出了《条例》第12条第2款关于“被告人可能被判处死刑”的刑罚标准;四是从可以获得法院指定辩护的特殊被告人来看,《条例》仅规定了“被告人是盲、聋、哑或者未成年人的而没有委托辩护人”情形,《刑事诉讼法》的规定也显然高于《条例》的规定,所以有必要对《条例》作出修改,以适应上位法立法成果的发展;五是关于证人、服刑人员是否享有法律援助的权利,《条例》没有规定,但在实践中,出于司法利益和法律援助实践需求的考虑,有的法律援助机构已经打算为证人提供法律援助。[17]对证人提供法律援助,是衡量现代诉讼制度是否健全完善的标志之一,不仅可以起到证人保护的作用,也能够促进证人出庭作证,保障诉讼活动正常顺利进行。[18]联合国《原则和准则》规定服刑人员和证人也应当有权获得法律信息和法律援助,以便了解和有效维护自己的权利。[19]
  从这些立法及司法实践经验来看,我国已有必要通过人大立法,扩大法律援助的事项范围和对象范围,并将服刑人员、证人等纳入到刑事法律援助对象范围之中,确保法律援助在刑事司法系统中发挥更大的作用。
  四、案情审查标准
  综合各国和地区法律援助立法及实践经验,笔者认为,案情审查标准由司法利益标准、[20]胜诉可能性标准[21]和法律援助效益标准[22]组成,是法律援助机构授予申请人法律援助的重要依据。公民提出法律援助申请,与向法院提起诉讼一样,[23]也要符合相应的条件或者标准,即提出法律援助申请要有合理的理由。通过立法规定案情标准的法理依据是,任何申请人要想获得法律援助,必须证明本人有合理理由参与法律程序,因为这决定着申请人案件是否有合理的胜诉机会。在法律援助申请审查中纳入案情审查的意义在于:一是可以确保法律援助不被滥用,避免公民一遇到利益纠纷,就诉诸法律,轻易将诉讼视为解决问题的途径;二是通过案情审查,可以帮助法律援助服务机构和人员更加审慎地为申请人提供法律援助服务;三是通过案情审查确保不向无正当理由等提起诉讼的人提供法律援助,可以节省有限的法律援助资源。[24]虽然,《条例》第17条规定,公民申请法律援助应当提交与所申请法律援助事项有关的案件材料,但《条例》的立法本意并不是为了通过案情审查,以发现法律援助申请事项的司法利益、胜诉可能性及法律援助效益的大小,而是为“便于法律援助机构了解法律援助申请的具体内容,在审查符合法律援助条件以后,能够尽快办理或组织办理该法律援助事项”,才要求“申请人在申请时应同时提供与所申请法律援助事项有关的案件材料”。[25]另外,在法律援助实践中,许多地方法律援助都将案情审查纳入了法律援助审查之中,但由于缺少具体的案情审查标准和指标,有的就将案情审查推向了极端,要求申请人“必须有充分证据证明自己的合法权益受到侵害”,对于法律援助申请人来说,该要求比民事诉讼法规定的起诉条件还严格。[26]需要强调的是,由于与法无据,在法律援助申请审批工作中,进行案情审查容易引起矛盾,曾发生过法律援助机构因在案情审查时拒绝给予法律援助而被申请人告上法庭遭败诉的案例。[27]不过,也有许多地方没有将案情审查标准纳入到法律援助审查标准之中,导致法律援助资源难以用于最需要帮助的困难人群。[28]为此,笔者建议,在调研总结各地法律援助案情审查工作中现有好的做法,并借鉴我国诉讼立法及国外法律援助立法相关经验的基础上,有必要通过全国人大立法,将案情审查纳入到法律援助审查标准之中,制定出合理的案情审查标准和指标体系。
  五、案件指派标准
  《条例》

  ······

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