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【期刊名称】 《法律科学》
污水排放标准制度的特定化
【副标题】 以实现“最严格水资源管理”纳污红线制度为中心
【作者】 刘超【作者单位】 华侨大学
【分类】 环境标准法
【中文关键词】 最严格水资源管理制度;纳污红线;污水排放标准
【英文关键词】 the most stringent water management system; pollutant red-line; sewage discharge standard
【文章编码】 1674-5205(2013)02-0142-(009)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 2
【页码】 142
【摘要】

“最严格水资源管理”及纳污红线制度是对污水控制提出的更为严格的执法要求,它预期通过实施环境标准增进污水控制的绩效。当前的污水排放标准体系秉持统一化的控制思路,是以水功能区水体功能允许的最高排放值为控制标准,这种规制思路难以实现纳污红线的控制预期。要有针对性地引入特定化的污水控制标准,在既定水功能区划分基础上进行水体及相应排放标准的细化,在纳污总量核定中预留面源污染的空间,并且要针对个体污染源适用特定化标准。

【英文摘要】

“The most stringent water management” and the pollutant red-line system proposes more stringent enforcement requirements. Through the implementation of environmental standards, it is expected to improve sewage control performance. The present wastewater discharge standard system upholds the unification of the control, which is controlled by the maximum allowable emission value of the water. Such a controlling way is difficult to realize the anticipated control set by the pollutant red-line system. Therefore,we ought to focusie on the introduction of specialized standards of sewage control,refine corresponding sewage control standards based on the established water function zoning, and take into account of the non-point source pollution while calculating the total environmental capacity.

【全文】法宝引证码CLI.A.1173326    
  
  2011年的中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》首次关注水利问题。该文件从八个方面预期促进水利的改革发展,其中第六部分明确规定要实行“最严格的水资源管理制度”,以应对当前水资源过度开发、水污染严重等突出问题,实现水资源的可持续利用。“最严格水资源管理制度”的基本架构是以“三条红线”为核心的四项制度,即用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度以及水资源管理的责任与考核制度。“最严格水资源管理制度”是国家层面的水资源保护和管理制度的创新,它是以“三条红线”为核心确立的制度体系,预期规制取水一用水一排水这三个环节构成的水资源运动和转化的整个过程。
  作为国家宏观环境政策和发展方略,中央一号文件中规定的“最严格水资源管理制度”仅作出了概括而简略的原则性规定,其具体实现需要在深入研究其制度内涵、内在机理及其相互关联的基础上,揭示其对于保障与配套制度更新的现实需求。既有的研究或从宏观政策层面阐释了实现“最严格水资源管理制度”的政策系统和现实意义,{1}或从技术支撑体系框架角度论述了“最严格水资源管理制度”需求的关键技术,{2}或从比较借鉴层面研究了最严格土地管理制度对实施“最严格水资源管理制度”的启示。{3}概言之,既有研究多偏重于从政策系统角度论述“最严格水资源管理制度”与既有相关制度的抵牾、协调与创新的关系,或从科技角度论述实现该制度需要的技术保障,对“最严格水资源管理制度”的具体内涵和实现机制的研究尚待深入。虽然,用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污这三项制度构成一个完整的水资源管理体系,但是,这“三条红线”也各有侧重,各具一定的独立性。所以,本文并不准备进行宏观的法律政策学角度的解读,也不准备系统探讨“最严格水资源管理制度”的法律需求与法律保障,而是从微观层面探讨“最严格水资源管理制度”中纳污红线制度的制度需求与实现机制。
  一、纳污红线制度的价值选择与制度内核
  (一)纳污红线制度的价值选择
  在以《水法》、《水污染防治法》等为代表的水资源法律体系中,我国已经初步构建了水资源管理和保护的制度体系,水资源规划、水功能区划、用水总量控制和定额管理、饮用水水源保护区、取水许可、有偿使用、征收水资源费、用水收费、节约用水等制度基本构成了规制取水、用水和排水的制度系统。通过梳理与比照,可以说,“最严格水资源管理制度”中的纳污红线制度的具体内涵,并未超越我国已构建的水污染防治制度体系,也即并没有进行实质上的制度创新。
  纳污红线制度重申了以水功能区划为依据进行的排污总量控制制度和完善监测预警监管制度。而我国《水污染防治法》9条规定:“排放水污染物,不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”该法第18条规定了国家对重点水污染物排放实施总量控制制度,第三章规定了水污染防治监督管理制度。《水法》规定了水资源的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制以及水资源规划等制度,水利部2003年出台的《水功能区管理办法》则进一步细化了水功能区划。
  纳污红线制度的出台是通过中央1号文件的形式重申和强调了水污染防治的重要制度,其催生于水污染的特性和严重危害性。水资源污染具有累积性、潜伏性、持续性和不可逆转性等特征。据国家水利部2009年对全国700余条河道,约10万公里河长开展的水资源质量评价,46.5%水体受到污染,10.6%水体因为遭受严重污染已丧失使用价值,90%以上的城市水域污染严重,全国有1/4的人口饮用水不符合卫生标准。根据国家环境保护部公布的2011年环境状况公报,虽然采取多项措施、投人巨额资金进行治理,但在重点湖库水质监测中,我国十大水系469个国控断面中Ⅳ~V类和劣V类水质断面比例应然高达39%[1]。水资源对于人类而言同时具有经济功能和生态功能,既可以作为人类的生境,又是重要的生产资料,对于水资源出于这两种目的在两个领域的使用都具有价值正当性。但是,水资源具有稀缺性,因此,社会必须做出一些痛苦的选择,将稀缺水资源在不同领域进行分配,使得某些人享有利益某些人承受不幸,这种资源分配便具有悲剧性特征,它来源于文化的悲剧性,即某些抉择之所以具有悲剧性是因为其由一个社会的基本价值观所判定。{4}3这使得现有的水污染防治法律在立法过程中会出现饱受诟病的“二元目的论”,但它不是法律自身的缺陷,而是社会在对水资源分配与利用过程中的游移不定。纳污红线制度体现了国家层面的制度价值取向是:在稀缺的水资源分配过程中,将更多地重视水资源的生态属性及其对于人类的生境功能。
  (二)纳污红线制度的制度内核
  从《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》对于“最严格水资源管理制度”相关内容的规定来看,相当概括且简略。它是中央出台的宏观环境(水利)政策,中央政府只负责决策,由于信息不完全和有限理性问题的存在,导致权力中心制定出来的政策都比较粗略,只是对政策涉及到的有关方面作出原则性说明,具有高度不完全性的特征。因此,在执行政策之前,必须对政策进行再界定,也即对决策中的基本原则、基本要求进行细化,制定出具体的操作细则。虽然,国务院已经出台《关于实行最严格水资源管理制度的意见》[2],以在操作层面上进一步规范和明确最严格水资源管理制度。该《意见》确立水功能区限制纳污红线,到2030年主要污染物人河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内,水功能区水质达标率提高到95%以上。为实现上述目标,《意见》还分别明确了到2015年和2020年的控制指标。但即便如此,可以预见,国家层面的最严格水资源管理制度的概括性和简略性是在幅员辽阔、地域差异性极大的、推行中央和地方分权治理的中国有广泛适用性的需要。{5}严峻的水资源问题提出了治理需求,在宏观层面对环境公共政策提出了需求,在微观技术层面则对具体法律制度提出了需求,国家宏观环境政策需要落实到具体层面。相关研究表明,近些年来,国家的一些环境政策演进催生了专门的环境法律,也更新了一些环境法律制度,尤其是一些国家层面的环境政策需要有专门的法律制度来具体实现。{6}因此,作为宏观的最严格水资源管理制度也对具体环境法律制度提出了需求,需要通过体系化的环境法律制度将概括性较强的制度理念和主张进行具体化。
  统摄于“最严格水资源管理制度”框架下的水功能区限制纳红线制度究竟有何种指向?实际上,“最严格”并非一个客观、科学的术语,就语义角度而言,它也是模棱两可和不精确的。至少从字面和现实中的逻辑来剖析,“最严格”至少包括了两种指向:第一,行政执法等制度实施层面的“最严格”;第二,水资源管理制度设计层面以“最严格”作为标准进行的制度完善。虽然,理想的“最严格水资源管理制度”既要有完善的制度内容,同时,也需要这些制度体系在现实社会中得以严格执行。“最严格水资源管理制度”看似要进行一项系统的制度创新,构建的是以“三条红线”为核心内容的水资源管理制度,但正如上述分析,其制度内涵并未实质上超越现行制度体系。因此,“三条红线”制度应当是从制度实施层面提出了“最严格”的要求,要求将现行制度中较为粗略、宏观、难于执行的内容从制度执行方式、手段和绩效上进行更新。具体到水功能区限制纳污制度,何种具体制度设计能够符合“最严格”的要求?理论上“最严格”污水排放就是零排放,这显然是不现实的,也没有人真正有在无任何风险的社会中生存生活的需求,因为我们认识风险所使用的概念范畴是我们自身的,个人和社会都会极大地关注某些风险而认为另一些风险是生活不可避免的一部分。{7}133-134
  我们不能因为水污染问题的日趋严峻就在制度设计上追求纳污红线的零污水排放的虚幻的价值目标。因为环境资源既是人类的生境家园,又是人类的劳动对象,环境资源对于人类同时具有经济的、生态的以及其他非生态性的多元价值,这些价值对于人类的生存和发展都是必不可少的。{8}60污水排放也是人类在生产生活过程中利用水环境容量的正当行为,它是人类在开发利用环境资源、提升人类生存质量的同时,可能隐含着的环境风险。但是,这些是人类文明进步所付出的代价,是一种社会风险。{9}263因此,问题的关键不在于禁止污水排放,而在于如何在突破人类的认识水平以及自然开发利用能力的限制情况下,更好地从技术角度和清晰揭示环境影响与健康损害内在关联的前提下,更科学预测污染排放的现实危害,从而更好地予以控制。因此,在风险无处不在也无法完全避免的社会,作为行为规则的制度设计需要解决的问题是,多安全可谓足够安全?这实际上需要解决哪些风险是人类可接受风险。但我们往往在很多领域对有关可接受风险的决定甚至从未被提及,部分原因是因为不明确的法律条款及繁琐的立法程序,另外一部分原因是因为没有明确的标准可以遵循。{10}2因此,如果没有办法给“最严格”的制度确定更明确细化的标准,那么,概括性强的标准体系会给负责实施该规定的那些官员很大的自由处理权,而且他们承担了巨大的责任来解释来自工程、科学与经济等方面的各类令人眼花缭乱的信息。{11}21-27若延循此制度逻辑,必将使得我们正在积极推行的“最严格水资源管理制度”流于政策宣示而难有可执行性。
  二、纳污红线制度的法律需求
  纳污红线制度自身并不具备制度实施功能,它仅仅提供了一种制度指引或一种制度目标,要通过具体的制度实施手段使得纳污“红线”切实可行。因此,“最严格”纳污红线提出的法律制度需求可概括为制定和完善符合纳污红线要求的环境标准体系。
  (一)通过环境标准体系实现纳污红线制度的必要性
  纳污红线作为一种政策目标,必须通过具体的法律制度予以实现,环境法律基本制度体系中的环境标准制度能够实现这一功能。
  1.由环境标准自身法律属性与功能决定
  制定标准是环境规制的典型方法,“最严格水资源管理制度”是国家层面的环境管理政策,抽象性的环境政策需要以微观领域的环境标准为实现手段,环境保护规划和计划中的一系列环境目标和指标就是以环境标准来表示的,政策目标要求通过环境标准提供具体环境保护指标以增强其可执行性。此人家庭地位极低
  2.环境标准的灵活性与兼容性有助于纳污红线政策目标的实现
  我国正在从管制型、控制性政府向服务型政府转变。服务型政府带来的不仅是社会组织框架和政府组织运作的转变,也需要政府治理理念的转变。在环境治理领域就是,要从单一的“命令-控制”管理模式转变到强调综合、多元手段并用。环境标准体系适应了这种需求,在环境标准体系中,既有强制性的环境标准也有推荐型的环境标准。我们可以利用环境标准自身的这种兼容性,在环境标准体系中设置一些最低限度的强制性标准,其他可以设置一些推荐性的标准,辅以经济激励等手段推行。{12}
  3.环境标准作为纳污红线制度实施的检验标准和行为规范
  根据我国《环境保护法》的规定,环境标准保护环境质量标准和污染物排放标准,统称为强制性环境标准。环境执法中很多具体的环境法律制度的适用必须以环境标准的有效实施作为行为准则和检验标准,是环境规制目标实现的有效政策工具,如有论者认为,强制性环境标准的具体适用需依附于法定环境行政决定即公法上的判断,{13}121具有规范性质的强制性环境标准可以辅助环境行政,提高环境行政决策的效率、填补环境法律在具体规定上的不足,成为环境执法的操作规范。正如上述分析,我国当前出台的“最严格水资源管理”制度更多是从现有水资源管理制度的具体化、细化和强化执行等方面进行的重申,纳污红线制度也更多强调水污染防治制度实施的绩效。因此,通过确立科学合理的环境标准,既可以将纳污红线制度要求具体细化,同时,使得环境执法有明确的行为准则,还可以成为考察其环境执法行为是否缺位、错位和适当的重要依据。
  (二)纳污红线制度对污水排放标准的具体需求
  如何通过制定完善的环境标准以实现纳污红线制度呢?纳污红线制度是以水功能区的划定为依据,要求从严核定水域纳污容量,严格控制入河湖排污总量,因此,关键在于制度的实施与监督。根据《水功能区管理办法》3条规定,水功能区分为水功能一级区和水功能二级区。水功能一级区分为保护区、缓冲区、开发利用区和保留区四类;水功能二级区在水功能一级区划定的开发利用区中划分,分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区和排污控制区七类。我国已出台的环境标准体系中,在国家环境标准层面已有《地表水环境质量标准》(GB 3838-2002)、《农田灌溉水质标准》(GB5084-2005)、《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006)、《渔业水质标准》(GB 11607-89)、《景观娱乐用水水质标准》(GB 12941-91)、《污水综合排放标准》(GB 8978-1996)等等,这些标准初步确立了基本的水功能区水质达标评价体系。水质标准是对各划定的水功能区允许水污染的容量作出的规定,这是从水资源本身的环境容量的客观限制而进行的功能划分。而作为法律规范,环境标准还需要直接控制人的行为,通过控制人为污染源排放水污染物于水环境的浓度和总量来实现。因此,从本质上而言,水质标准是提出了纳污红线制度的目标,而排放标准则为实现该制度提供了具体的可操作性手段。水污染防治应当同时并重水质标准和排放标准,虽然我国《水污染防治法》偏重以污染排放标准为中心的控制手段,{14}但现实中并无便于操作的污染排放标准体系,这由污染排放标准本身性质所决定。
  不同于水质标准体系的宏观性、指导性特征,污染排放标准要切实可行地控制所有排放物的数量,必须参照当前的技术状况。为使问题简化,标准设定是建立在现有技术下能做什么的基础上,而不是建立在为实现环境水质标准或为平衡成本与收益而需要去做什么的基础上。{15}245因此,水质标准是提供水污染控制的目标,而污染排放标准要提供具体的约束性指标。为了简化污染排放标准,使其不会因为规制内容过多、过于复杂而难以实施,标准必须要具体针对的是替代性的指标。具体而言,用以控制水污染的污染排放标准,常常以行为人排放到流域里的生化氧需要量的数量作为判定和考核标准,这时水中有机物等需氧污染物质含量,其值越高说明水中有机污染物质越多,水中动植物可以得到的氧气就越少,污染也就越严重。因此,纳污红线制度提出的法律需求也即采取具体可行的规制措施来实现水污染排放的总量严格控制,同时可以具体化为对行为人排放水污染的生化需氧量进行控制。这种控制在现实中该如何实现?我国现行《水法》规定了入河排污口管理制度,该制度的实施采取通过向排污源规定分配污染物允许排放量形式,将一定空间范围内排污源产生的污染物量控制在环境质量容许限度内,被认为是水污染从浓度控制走向总量控制的重要制度转向。因此,需要在入河排污口的监督管理中,以水功能区的划定所确立的水质标准为依据,严格控制生化需氧量的排放。
  三、“最严格”纳污红线制度的标准取舍
  如前文所述,纳污红线制度本质上并不是从制度内容上进行的创新,而是对当前的水污染防治制度体系的实施效果提出了“最严格”要求,要通过水环境标准进行实施。水质标准提供了绩效标准,而污水排放标准则具体规定技术措施和操作规则。那么,我们需要进一步考察当前我国实施的污水排放标准的控制思路及其利弊,进而探析何种污水标准能契合纳污红线制度所欲达致的“最严格”污水控制效果。
  (一)当前污水排放标准的统一化思路及其弊端
  1.当前污水控制标准秉持的统一化思路
  对于那些要创设或实施污染防治标准的人来说,所面对的一个主要的两难困境是让标准变得更为平易从而可以更为广泛地适用,还是让标准趋于特定化,以更好地量体裁衣来适应于特定的地区、公司和污染物。{16}375在我国当前的入河排污口管理中,《入河排污口监督管理办法》仅仅概括规定了入河排污口的设置、审查和监督管理等内容,现实监督管理过程也注重以入河排污口的调查和监测工作作为依据。但就实际运作来看,对入河排污口的管理主要是检测其是否符合设置排污口所需要的排放标准,而这些排放标准属于概括性的统一化标准。
  仔细梳理我国《污水综合排放标准》便知我国在污水控制中的思路。该《标准》在标准分级中将污水排放标准分为了三级,这三级标准的划分是根据水功能区划定后各纳污水体要符合水体功能和规定用途的水质标准。在这三级标准的实施中,又在另一个向度将排放的污染物按其性质及控制方式分为两类,分别在企业车间或车间处理设施排放口与排污单位排放口采样,在对这两类水污染物的控制思路上均要求在不同的水质标准要求下,两类水污染物的最高允许排放浓度必须达到一、二、三级标准的各自要求。即使随着标准的执行和技术进步,新的标准取代旧的标准以及各省市为了实施《污水综合控制标准》而结合当地水资源的实际情况和客观条件进行的标准细化,亦仍然秉持这种污水控制思路。比如,《上海市污水综合排放标准》(DB31/199-2009)和《天津市污水综合排放标准》(DB12/356-2008)都是将水功能区的划定在本辖区内进行具体化以及在具体标准指标上有所特定化,但无一例外地是按照设定标准对“污染物最高排放浓度”和“最高排放水量”进行控制。揆诸现实,即使水功能区划定存在地域差异,但在控制思路上却是希冀制定一个明确划一的标准。而无论是污水总量控制与浓度控制并重,均是从“最高排放值”上不得超过受污水体水质标准上去进行控制。如果秉持此种思路,则以下分析将表明,即使是在现行污水控制体系下,稍有疏漏则会使得水功能区水质达标不可能实现,更遑论实现纳污红线制度背后所隐含的对于污水排放提出的“最严格”的价值目标。
  2.污水排放标准统一化思路的弊端
  当前的污水排放标准从适用技术上进行了统一化的努力,这些标准以受纳水体水质符合规定用途的水质标准为目标,以规定每个污染源排污口被允许的最大污染物排放浓度和数量为控制手段,但现实中往往限于水资源的流域特性和分布的特殊性,使得这种污水控制路径不能实现严格控制水污染的目标诉求。
  (1)排污量与水污染之间存在着非常

  ······

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【注释】                                                                                                     
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