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【期刊名称】 《法学杂志》
行政法实施中政府的利益选择与行动逻辑研究
【英文标题】 Research About The Governmental Interest Choice And Its Implement Logic In Application Of Administrative Law
【作者】 王霁霞【作者单位】 北京科技大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 法律实施;利益选择;行动逻辑
【期刊年份】 2011年【期号】 6
【页码】 118
【摘要】

在行政法实施中,政府的生存环境与利益选择具有以下特点:中央政府在追求社会总产出最大化的利益需求下必须依赖下级政府发展经济、并且通过量化指标考核的方式对下级政府的绩效进行评估和奖励;而下级政府为了当地的发展以及自身的政治前途等利益,也只能追求量化指标上的优势,部分牺牲法治的价值。政府在行政法实施中的利益选择与行动逻辑是行政法实效短缺的重要原因。

【全文】法宝引证码CLI.A.1158604    
  
  从1989年我国《行政诉讼法》颁布至今,我国的行政法制度建构已经走过了二十多年的历史。《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等主要行政法律已经搭建起现代行政法律制度的主要框架。但这些法律在实施的过程中也遇到了很大的困难:《行政诉讼法》实施以来,法院的行政庭并未像人们设想那样门庭若市,相对人在受到权力侵犯时往往不会优先考虑诉讼方式;听证等公开公平公正的行政程序在实施中也往往沦为“听证秀”和走过场。面对这样的现状,我们禁不住要问:为什么在西方行之有效的普遍经验,移植到了中国就几乎不能存活?为什么纸面上规定完美的法律,实施起来却远远达不到理想的效果?西方学者将法治不能实现的情况形象地称为“法治的赤字”(‘ deficit' in therule of law)[1]如果法律实施赤字的现象不加以重视和解决,“法律将日益成为与社会和经济生活无关的事情,政府也将失去这一引导社会与经济发展最有效的手段。”[2]因此,现阶段的中国法学,一个非常重要的任务在于法律实施问题的研究,在于解释法律实效短缺的真正原因。
  对法律实施效果进行解析有多个角度,其中非常重要的一个角度在于探讨行为主体的生存环境与利益选择。用贺欣的话来说,“要了解为什么不合法现象在中国大行其道,一个可行的方法就是去考察人们为什么不遵守某些具体的法律规定。”[3]由于政府在行政法实施中的行动逻辑对法律实施的效果影响最直接,本文以政府所处的环境与利益选择为考察对象,分析政府在行政法实施中的行动逻辑,以解释行政法实施中存在困境的原因。
  一、中央政府关注的利益与实现途径
  (一)统治合法性与社会总产出的最大化
来自北大法宝

  对任何一个国家的中央政府来说,最重要的利益莫过于维持统治与政权的稳固,即政府统治合法性的维护与更新。对于一个已经合法建立的政府来说,最为重要和关键的在于政绩基础,尤其是政府在现实中对社会公众利益需求的满足程度,即人民群众的生活和满意程度。提高人民的生活水平,让人民群众满意的有效途径明显是发展一国的经济,做到社会总产出的最大化,以使人民生活水平也随之增长。
  (二)利益激励与晋升锦标赛
  在改革开放之前,中国政治经济体制的突出特征是高度集中的一元化结构和自上而下的命令式运行方式,改革开放后,中国经济改革的一个特色是把早期农村承包责任制应用到政府间关系的改革中来,下级政府向上级政府承包一定的税收和经济增长量,上交达到一定份额后,剩下的就归自己支配。
  除了利益空间的肯定,中央政府还充分调动了政府官员的积极性。对政府官员来说,最有效的激励方式是则对成效显著的官员进行晋升。在政府官员的激励方面,从上世纪80年代开始,中央政府在地方官员之间开展了围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”,[4]通过对政绩突出、尤其是经济增长政绩突出的官员晋升提拔而激励所有地方政府和职能部门官员进行经济增长政绩的追求。[5]
  (三)有效激励与量化指标考核
  中央政府通过什么指标来考核地方的经济发展水平或职能部门的执法水平,通过什么方式来真正检验下级官员的政绩?从最理想的角度来看,中央政府只有作为辖区内的微观主体(公民或企业)才能切身感受到下级政府的服务水平和绩效。由于我国管理幅度过宽、管理层级过多、中央对下级政府的监督成本非常高,中央不仅不可能作为微观主体去切身感受下级政府的服务,也无法花费巨大的成本来统计和估算一个地区真实的生产能力。因此,从考核的成本效益角度来看,中央政府只能依赖于一些量化的指标来对下级政府和政府官员的业绩进行考核。
  另一方面,从激励机构的有效性来看,中央政府为了激励地方发展而采用的利益激励和晋升锦标赛模式也需要一个客观的评价标准,即可衡量的、客观的竞赛指标。竞赛指标越模糊越主观,激励效果就会越差。[6]
  基于上述原因,中央政府对下级政府和政府官员业绩的考核是通过量化指标进行的。由于经济发展在中央政府维护与更新统治合法性中的重要地位,对下级政府的经济指标考核就成为中央考核下级业绩的主要内容。一般来说,量化考核指标包括:GDP、税收增长率、就业增长率、行政诉讼败诉率、国家赔偿案件及金额数量、犯罪率、安全事故发生数量等。
  (四)多任务委托—代理关系的建立
  中央交给下级政府的“作业”是一个包括经济增长、人民生活水平、社会治安、执法水平、上缴中央财政收入、环境保护、就业情况等综合内容的任务。上下级政府的多任务委托—代理关系在整个行政系统内建立。这种多任务委托—代理关系被经济学家托尼称为“干部责任制”或“政治承包制”。[7]自上世纪80年代初以来地方官员的选拔和提升的标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标,尤其是地方GDP增长的绩效,系统的经验研究也证实了这一点。[8]
  二、下级政府的利益诉求与生存环境
  (一)分税制改革与财政压力
  1994年分税制改革以来,中央政府的税收比重增加较快,地方政府的税源下降较大,而地方政府的财政支出比重却在不断增加。[9]在这样的财政压力之下,下级政府就不再是被动贯彻中央行政命令、传统统收统支财政体制下纵向依赖的附属组织,而是必须想尽办法追求本地经济快速发展和增长,以扩大税源的“准企业主体”。这样一来,通过提高地方政府的财政收入、获取更多的利润从而提高政府工作人员的福利成为下级政府全体工作人员

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