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【期刊名称】 《政法学刊》
政治犯罪不引渡原则
【英文标题】 Principle of Non-Extradition for Political Offences
【作者】 葛淼
【作者单位】 复旦大学法学院{2017级国际法学专业博士研究生}
【分类】 国际刑法学【中文关键词】 政治犯罪不引渡;人权;单边制裁
【英文关键词】 non-extradition for political offences; human rights; unilateral sanctions
【文章编码】 1009-3745(2020)01-0066-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 66
【摘要】

近日华为高管孟晚舟案件引发关注,因为加拿大有可能将孟晚舟应美国要求引渡至美国,因此国际法中有关引渡制度的研究,应当结合美国单边经济金融制裁的特性展开。政治犯罪不引渡原则在当今世界虽然遭遇了诸多争论,但是仍然对得到了普遍承认。对于何为政治犯罪的构成,过去往往集中于论证、区分政治犯罪的客观方面,而忽视了应当自犯罪人的主体角度,去考察犯罪人是否因引渡遭受基本人权的损害。同时,对于引渡请求成立与否,还应当同时充分考虑基本的人权观念和正义理念,而不仅局限于被请求国和请求国在国内法上的考虑。政治犯罪不引渡的首要考虑因素只能是人权问题,华为案是政治性的,加拿大不应当做出准予引渡的决定。

【英文摘要】

The recent case of Huawei’s senior executive Meng Wanzhou raised concerns that Canada might extradite her to the U. S.at the request of the U. S., so a study of the extradition system in international law should be conducted in the light of the nature of U. S.unilateral economic and financial sanctions. The principle of non-extradition for political crimes has been widely accepted in the world. As for the composition of political crimes, the past tends to focus on the argumentation and distinguish the objective aspects of political crimes, while ignoring the perspective of the subject of the offender, to examine whether the offender suffered damage to the basic human rights due to extradition. At the same time, for the establishment of extradition requests, basic human rights concepts and concepts of justice should also be fully considered, and not limited to the domestic law of the requested and requesting countries. The primary consideration for non-extradition of political crimes can only be human rights issues. Huawei case is political in nature and Canada should not make a decision to grant extradition.

【全文】法宝引证码CLI.A.1286766    
  

2018年12月1日,中国华为公司首席财务官孟晚舟在加拿大温哥华被捕。据悉,孟晚舟被指控因违反美国单边制裁伊朗的禁令,从而被美国认为违反了美国国内法的规定,对美国的国家安全构成威胁。加拿大在美国的要求下,根据美国和加拿大的刑事司法互助条约,在本土对孟晚舟采取了强制措施。当地时间12月11日下午,不列颠哥伦比亚省高等法院的法官宣布,准许孟晚舟获得保释。由于美国向加拿大提出引渡孟晚舟的请求,因此,加拿大如何在引渡问题上进行取舍,备受关注。引渡不仅是一个被请求引渡国的国内法上问题,更是一个国际法上的传统难题,因为孟晚舟被指控的罪名的特殊性,相关理论和实践问题可能会变得更加复杂,有做进一步研究的必要。

一、引渡制度的渊源

对于引渡问题的研究,国内外著述颇丰,比较公认的是,引渡最初是作为君主或者国家之间相互礼让、保持彼此友好关系的外交制度而存在。引渡最早可以追溯到公元前1280年,埃及国王拉麦塞二世和赫梯族国王哈杜西里三世在叙利亚战争结束后签订的《和平条约》中规定:双方要相互遣返逃到对方境内的罪犯。{1}9并且早期的引渡对象一般是危及封建王权的叛逆者,而并非犯下一般罪行的犯罪人,君主必须将逃亡的叛逆者抓回惩戒以警告潜在的反叛者。在18世纪以前,许多国家或出于自愿,或基于条约的规定,可能相互交出政治犯、异教徒甚至非法入境者,但是对于一般罪犯的引渡并未发生。引渡制度尽管未辄以成文体现,但仍然作为一种约定俗成的国家义务被保留下来。条约前置主义属于对引渡制度的一种限制,引渡体现在在明确的条约或协定中才得以成立,国际法学家普芬道夫提出这一理念。尽管现在很多国家相互缔结了有关引渡的刑事司法互助条约,但是无条约无引渡的原则并未发展成为公认的习惯国际法,多数的大陆法系国家的引渡没有限制于根据引渡条约的引渡。{2}6由于存在大量的国家实践和形成了某种法律确信,引渡本身已经构成一项习惯国际法。

(一)引渡问题通常被看做一个政治问题

引渡制度从一开始就不是一个单纯的司法问题,而是决于君主或者政府的斡旋和决策,司法在这一时期并未参与到引渡程序中来。各国均赋予行政机关对引渡案件的绝对决定权,例如:法国依条约处理引渡案件根本不需要将案件提交法院;英国以前也遵循这样的实践,英国国王拥有绝对权力,他甚至可以超越条约规定行使此项权力。{3}后期引渡时的司法考量才逐渐占据上风,1794年美国和英国签订《杰伊条约》,规定了对被请求引渡者的审查必须遵循被请求国的国内刑事诉讼规范进行,从而开创了使审理引渡案件的活动成为司法活动的先河。{4}引渡开始进入双重审查时期,即所谓的司法审查并以行政审查。但是大多数国家或者地区的司法实践,仍然是将引渡与否最终的决策权交由行政权力最终裁量。如1954年台湾地区《引渡法》第二十一条第一项规定:“法院制作决定书后,应将案件送由检察处报请法务部移送外交部呈请行政院核请总统核定之。”在美国也是如此,司法部门作出的对某一被请求引渡人不予引渡的司法决定是最后决定,勿需行政部门同意。而在司法部门赞成引渡时,如果国务院拒绝引渡,那么,行政部门就可以不理睬司法部门的决定。{5}并且行政权力在这一问题上还有扩大的趋势,司法权在引渡中面临被程序化的境地。直到今日,尽管很多国家制定了专门的引渡法,有国际公约,如《欧洲引渡公约》《美洲引渡公约》和《西非国家经济共同体引渡公约》等,也有为数相当可观的包含引渡在内的刑事司法互助条约,但是引渡有着与生俱来的行政基因,这是与其他国际法律制度的显著不同之处。行政权在引渡问题上的强势,会带来很多问题,行政权会削弱司法权的确定性和公正性。在权衡被引渡人可能遭遇的人权侵害和保持引渡请求国的外交关系时,行政当局较司法机关更有可能倾向于后者。

(二)政治犯罪不引渡发展成为习惯国际法

引渡作为一个国际法上的概念,经过长期的理论发展与实践积累,形成了一些得到公认的国际法原则,诸如双重犯罪原则、或引或诉原则、死刑不引渡原则、本国公民不引渡原则、政治犯罪不引渡原则等,并且这些原则也伴随时代的变迁不断丰富、改变自身的内涵和意旨。其中政治犯不引渡引起的争议最为广泛并且难以达成普遍一致。政治犯罪不引渡,是欧洲资产阶级革命推动形成的原则,旨在拒绝封建君主对于资产阶级革命者的跨国追捕。1793年《法国宪法》第120条公开宣称:法国给予为了争取自由而从其本国流亡到法国的外国人以庇护。{6}尽管政治犯罪不引渡原则因其模糊性和不易界定难以达致现代法治文明应有的明确性要求,但是该原则仍然得到了世界上大多数国家的认可,有些国家已将政治犯罪不引渡原则规定在宪法中,如巴西宪法、墨西哥宪法、西班牙宪法和意大利宪法。我国宪法第三十二条第二款也规定了政治犯不引渡原则:中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人,可以给予受庇护的权利。国际法上对政治犯不引渡原则的确认是1948年12月10日由联合国大会通过的《世界人权宣言》开始的。该宣言第14条规定:(一)人人有权在其他国家寻求和享受庇护以避免迫害;(二)在真正由于非政治性的罪行或违背联合国的宗旨和原则的行为而被起诉的情况下,不得援用此种权利。

由于政治犯罪本身尚难以形成可作为国际习惯法存在的概念和意义,正如《奥本海国际法》中指出的那样:“政治犯罪在国际范围内成了一个永久不可能对之下定义的概念”。{7}因此这一原则的不稳定性,更强化了引渡制度固有的政治属性(是多变的,远不及司法具有的确定性和可预期性),政治犯罪成为外交领域中被经常运用的政治借口和外交策略。我国也深受其困扰,在对外逃贪腐人员的追责和刑诉中,部分国家出于意识形态考虑,常以关涉政治犯罪为理由拒绝我国的引渡请求。

二、政治犯罪不引渡原则经历变迁

当今世界,政治犯罪不引渡原则已经得到了普遍承认,但是仍有学者主张政治犯罪不引渡原则废弃论,将政治犯罪不引渡原则描述为导致国家间种种政治争议与不信任的“潘多拉之盒”,认为国际社会在政治犯罪非罪化的方面似乎走得太远,以致过犹不及。{8}政治犯罪不引渡原则作为一项古老又充满争议的国际法原则,理论意涵也一直在经历着嬗变。

(一)从被请求国主义到当事人主义

对于政治犯罪,最初的引渡与否是遵循被请求国主义的,由于引渡对象身处于被请求国境内,被请求国实际上决定了引渡对象的命运,请求国是无能为力对被请求国的决策进行干预的。因此,尽管被引渡对象的命运安危攸关,但是引渡的矛盾焦点却是请求国与被请求国的国家行为和走向。可见,早期的引渡制度较少体现引渡对象之为人的人格尊严。可以说那时的引渡虽然事关两个主权国家的外交事务,但其本质上是一个国内法上的问题或者内政问题。一国准予引渡,往往是出于互惠待遇或者达到附加政治条件的目的;并且,彼时的引渡也完全排除了司法审查,引渡是一项特定外交政策的体现,国家利益是功利的,而司法通常代表着理性、公正和必要的人文关怀。

到了近代,在民众建立民主政治的要求下,政治活动开始具有一定程度的公开性和正义性。一国公民,即使犯有罪行,也不能被完全忽视其利益而被当成国际外交关系中的工具和棋子。引渡制度从关注国家间合作关系向侧重保护个人基本权利发生转向。{9}同时,主权国家间彼此平等,互不干涉内政的国际法原则得以确立。可能出于两方面的考虑,一方面人文主义精神的普遍承认,人自身的价值得以凸显,政治犯由于可能遭受不公道的待遇引发被请求国的忧虑,政治犯罪触及一个国家的最敏感之点,这一事实使能否对这方面的刑事判决保证采取公正态度,以及法庭的独立性表示怀疑,并有理由担心更多的是出于报复而不是从法律出发,因而处分过重。{10}另一方面,政治犯罪的特殊性,在于其罪行非为满足个人私欲或者发扬人性丑恶,而是对政府进行社会治理存有异见,其实质是利他的,且社会危害性更多在于害及统治阶级建立和维护的秩序,与自然犯如抢劫、杀人、盗窃等普通犯罪本质有别。被请求引渡的主权国家也不愿因引渡与否被看作对请求国政治事件的表态,或可能被视为对请求国内政持干涉主义的立场。请求国可能在一些问题上(通常关涉法律、政治或社会制度层面)同被请求国存在不一致甚至彼此对立,引渡请求准许与否因此就会包含被请求国对于请求国内政问题的态度和立场,含有肯定行或否定的评价,这一问题因此会显得相当敏感。

(二)普遍的人权因素是引渡中的首要考虑问题

回归至实用主义角度,政治犯罪不引渡在当今国际法体系内究竟发挥怎样的作用。将该问题的基本考察视角仍然置于行为人自身,区分为嫌疑人获益的政治犯和嫌疑人受害的政治犯,这不仅是对该问题的实质分析,同时也是对人这一引渡主体的尊重。法律作为一种社会现象,作为人类文明的成就,始终反映人这一唯一法律关系主体的利益和价值。引渡原则作为国际法的现象,同样不可能脱离被引渡的人这一主体,犯罪人在引渡或不引渡的情形下可能受到的差别待遇,及此种待遇是否符合人权、正义原则,才是真正值得研究的首要问题。

值得注意的是,基于源自同一法系或者相同文明体系内的不同主权国家,较容易实现引渡,请求国与被请求国文化、历史传统相似,法制文明彼此认同。但是被纳入全球体系的国家开始增多,传统的欧洲大陆基督教国家以外,开始有其他的异教徒国家加入国际法建立的世界秩序中,国家之间的认同联系变得脆弱,彼此怀疑法治的昌明和社会是否具备足够的理性,引渡这一常见的国际法现象变得极其微妙。同时基于国际关系领域中人文主义价值判断权重增大,人的价值开始得到提倡,即使是国与国之间的公法范围内事项,普通人的人格权也应当得到充分重视。尤其是国际人权运动的兴起,即使因犯有罪行而潜逃至境外之人,其人身权利也不应受到减损。外交实践中,已有相当多的国家基于人权考虑拒绝了他国的引渡请求。此时,引渡的表现虽未变化,但是引渡背后的思辨逻辑已经产生了不同,在这之前,是否引渡,不管依被申请国之做法,是由法院为之,由政府为之,还是法院和政府综合抉择,引渡始终还是一个国内的问题,据以判断的还是国内法或者国内政策;但是人权成为一个国际法的概念,是否可能危及引渡对象的人权,就不单是一个国内判断,而成为了一个依据国际法原则和规则进行判断的事项。

传统的政治犯罪不引渡,这一看似牢固的国际法原则受到挑战,二战后,世界的形势有了很大变化,战争罪、侵略罪、种族灭绝罪等国际犯罪和恐怖主义犯罪,对世界安全构成极大挑战。国际犯罪和恐怖主义犯罪产生的原因极其复杂,已经完全超越了正义和非正义这种简单的是非判断标准,但是国际犯罪和恐怖主义犯罪行为造成的后果往往极其严重,如果仅因其存在政治因素,就套用政治犯罪不引渡的国际法原则,可能造成对国际犯罪和恐怖主义犯罪的放任,并可能给个别国家借以干涉他国内政留下口实,更重要的是,引渡制度在当今的存在价值仍然在于对引渡对象给予必然的人权保护,保证其受到公正的审判和惩罚,而绝不是放任犯下罪行的人逃避法律惩罚。因此,将某些含有政治因素的犯罪行为排除出政治犯罪不引渡原则以外,同样是在关注更多数人群的人权,对于政治犯罪不引渡施加必要的限制成为国际共识。

(三)对于政治犯罪的限制与例


  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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