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【期刊名称】 《中外法学》
关税及贸易总协定保障条款与中国恢复缔约国地位问题
【英文标题】 Protection Provisions of GATT and the Issue of Resumption of the Status of Signatory State of China
【作者】 王磊【分类】 中国传统法律文化
【期刊年份】 1990年【期号】 1
【页码】 27
【全文】法宝引证码CLI.A.12722    
  在关税及贸易总协定(下简称“总协定”)中,保障条款(safeguard clause)有广狭二义。前者泛指那些限制进口以保护国内工业和市场的规定,如第6条反倾销的规定,第12条为保障国际收支平衡而限制进口的规定,第1 8条发展中国家为保护新兴工业而限制进口的规定等等。后者,即人们通常所指的保障条款,是第19条“对某种产品进口的紧急措施”的规定。本文中的保障条款是指第19条的规定。由于第19条是对缔约方总协定义务的免除,故通常也称之为免责条款(escape clause)。
  保障条款首次出现在1942年美国与墨西哥缔结的互惠贸易协定中。后来在起草关税及贸易总协定过程中,美国便把美国贸易协定中的保障条款移植到总协定中,最终形成了总协定第19条“对某些产品进口的紧急措施”。
  总协定保障条款的规定及实施带来了许多复杂问题,各缔约方对此的争议从未停止过。尤其是在总协定成员多样,七的情况下,各成员发展水平、经济制度等方面的差异,与总协定规则产生了尖锐的矛盾。正因如此,保障条款亦成为第八轮多边贸易谈判和中国恢复缔约国地位谈判的一大难题。
  一、保障条款的内容及作用
  总协定的保障条款,是指第19条“对某些产品进口的紧急措施”的规定,缔约方据此采取的措施为保障措施(或称第19条行动)。该规定主要有以下三方面的内容:
  1.实施保障措施的条件:因出现不可预料的发展和承担总协定义务,致陡某缔约方某产品的进口增加,对国内同类产品或直接竞争产品的生产者造成严重损害或严重损害之威胁,为防止和纠正这种损害,该缔约方在所需的程度和时间内,可对该产品的进口暂停实施全部或部分的减让关税及其他义务。
  2.实施保障措施的程序:实施前,相关缔约方要通知总协定,与缔约国全体及有利害关系的缔约方协商。紧急情况下,可先斩后奏。
  3.受该措施影响的缔约方可对实施者对等地暂停实施减让及其他义务,以弥补损失。
  从上述内容可以看出总协定保障措施有如下基本特性:
  1.保障措施是对他国正当贸易行为(fair Lrade practice)而实施的。保障条款下的进口增加是他国履行总协定(即享受总协定进入市场的权利)所致。这种履行协定的行为,依照总协定和缔约方的国内法都是正当的。而其他方式,如倾销、补贴、不正当竞争所致的进口增加,则将被总协定和缔约方的国内法视为不正当贸易行为造成的。所以,同样是进口增加,同样是造成一国国内同类产品生产者的损害或损害威胁,但实施总协定19条保障措施与实施反倾销、反补贴措施有本质的区别。
  2.保障措施的非歧视性。保障措施是专对造成国内同行业损害的进口产品而实施的,而不是针对特定的出口国实施的。该产品的出口国在保障措施面前受到同样的限制。尽管第19条本身对非歧视性问题无明确规定,但对第19条的起草历史、缔约国全体通过的一些报告均肯定保障措施的非歧视性[1]。
  3.保障措施的实施须经必要的程序,并有产品范围、实施时间和实施程度的限制。
  二、保障条款的引用和实施
  (一)、引用保障条款的条件
  引用保障条款的条件有两层因果关系:因不可预见的发展和承担总协定业务而使某产品进口增加;因进口增加而使国内同类产品或直接竞争性产品的生产者遭受损害或损害之威胁。引用第19条涉及下述几个问题:
  1.进口增加的概念
  进口增加分绝对增加和相对增加两种。前者指产品进口在数量上的增多,如头年进口100单位,翌年进口110单位。后者指产品进口数量不变或减少,而国内同行业生产下降,造成进口比重相对增大,如头年逊口100单位,国内同行业生产为1000单位,则进口量与国内生产量之比为10%,翟年进口仍为100单位或减少到60单位,而国内同行业生产降至500单位,则进口量与国内生产量之比为20%或12%,较头年相对增加。实践中,第19条所指的进口增加包括绝对增加和相对增加。
  2.进口增加是由于不可预见的发展和承担总协定义务所致
  这是引用第19条条件的第一层因果关系。然而实践中,这种因果关系的确定十分困难,因为原旧本身的规定非常模糊。“不可预见的发展”在总协定中无条文规定和解释。实践中,总协定亦未形成可供参考的标准。
  导致进口增加的另一原因是承担总协定义务。一国的进口增加,可能是总协定之外的原因所致,如双边贸易协定、“灰包医”措施安排等。但第19条所指的进口增加须是缔约方履行总协定义务所致。这种义务不仅包撕关税减让。而且包括总协定的其他义务,如取消数量限制的义务。这使得引起第19条意义上的进口增加的原因大大增加。
  3.进口增加造成国内同类产品或直接竞争产品的严重损害或严重损害之威胁
  这是引用第19条条件的第二层因果关系,其中主要问题是产品参照和损害标准,第1条对此规定含糊,也无明确解释。
  产品参照就是进口产品与国内生产的同类产品的比较。但是总协定对“同类产品”(like product)从来就没有定义。实践中,多以两种产品的外表、质量、性能来定夺。一些国家的法律对此有所规定。总协定第19条不仅规定同类产品为援引该条的条件,同时还将直接竞争产品(directly computer product)作为前提,但未规定何为直接竞争产品。实践中,关于直接竞争产品的定义,人们往往参照缔约方的同内法。
  关于损害标准,总协定亦无具体规定。实践中损害的程度多以生产能力、利润、就业等方面数量上的变化来确定。东京回合中,一些缔约方曾在一份保障措施守则的建议报告中提出以类似美国74年贸易法规定的内容,来确定损害标准。但该报告未能通过[2]。在实践中,缔约方对严重损害及其硬驱胁的举证,通常参照上述内容进行。
  (二)、实施保障措施的有关程序
  在满足上述条件后,保障措施的实施者须将其保障行动书面通知缔约国全体,以使后者及有关缔约方能及时与实施者进行协商。
  紧急情况下,实施者可先采取保障行动,随后立即进行协商。由于对何谓紧急情况没有具体标准,该规定为实施者带来很大的便利。实践表明,大多缔约方在实施保障措施时都是“先斩后奏”[3]。
  无论是事前协商还是事后协商,大部分情况下,缔约方都能达成协议,即由实施者对受影响的缔约方以补偿性的关税减让,或由受影响者撤销部分或全部关税减让或其他总协定义务,如果协商不成,实施者仍可实施保障措施,但受影响者可在90天内,对等地暂停实施总协定的义务。第19条规定受影响者采取相应措施的时效为90天。多数情况下,受影响者能在此时效内采取行动,但实践中,实施者与受影响者往往达成“灰色区”措施安排,从而取代了后者欲采取的相应措施,在此情况下,有关缔约方协商达成协议,联合向缔约国全体提出要求延长这一时效,有的是多次延长,直到双方解决问题为止。由于总协定对延长与否无规定,缔约国全体对延长之请求均予批准。
  受影响者采取相应措施,也须通知缔约国全体,并要在后者收到通知30天后,才能付诸实施。遂30天时间留给缔约国全体(或通过理事会的形式),来适当审议相应措施。然而该规定没有什么实际意义。受影响者采取相应措施实际上是行使报复权,属主权行为。实践中,缔约国全体从来就未曾对实施相应措施表示过异议,除1952年通过一次正式决议同意土耳其对美国采取相应措施外,缔约国全体对是否同意实施相应措施一般不作决议。可融说,缔约国全体是不干预实施相应措施的,但是缔约国全体保留30天内的审议权,所以一个缔约方采取相应措施时应尊重缔约国全体的这种权利,一旦30天期满,缔约国全体无异议,相关缔约方即可自动实施相应措施。
  除19条规定外,东京回合中缔约国全体还达成一项协议,由一个专门机构负责处理发达国家对发展中国家采取保障措施事宜。1980年3月,总协定贸易和发展委员会下设了一个保障措施分委会,旨在按总协定规定,特别是第四部分的规定审查发达国家对从发展国家和地区进口产品实施的保障措施。该分委会制订了工作原则,以及情报收集、审查和报告的程序[4]。该规定是对发展中国家和地区的一种特殊安排。
  (三)、保障条款的实施情况及分析[5]
  据统计,截止1987年7月,有18个缔约方依第19条先后对进口数量加以限制达134起,其中26起措施现仍然有效,详见下表:
  (图略)
  从第19条措施的对象,也即涉及的产品看,在134起中,农产品和纺织服装品居多(分别为35起 26起)。其次是钢铁(12起),电子及电子产品(9起),鞋(9起)。
  从第19条措施的形式看,主要是关税措施和非关税措施。前者包括提高个别产品的关税,增加从量税、征收附加税、补偿税、规定关税配额等;后者包括直接禁止进口、停发全球配额的进口许可证、进口批准、进口配额等。在134起中,上述两种措施各占一半,有些案例中两种措施结合使用。在五十年代,

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