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【期刊名称】 《法律科学》
土地征收中的被征收人知情权保护
【作者】 邹爱华【作者单位】 西南政法大学经济法学院
【分类】 土地法【中文关键词】 土地征收;被征收人;知情权
【英文关键词】 land acquisition;condemnee;right to know
【文章编码】 1674-5205(2012)06-0118-(013)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 6
【页码】 118
【摘要】

为了避免和化解土地征收引发的社会纠纷,加强被征收人的知情权保护研究非常有必要。西方国家非常注重被征收人的知情权保护,根据本国的国情,设置了不同的制度。我们有必要借鉴西方国家的规定,加强被征收人的知情权保护,具体的对策是:要求告知义务人将相关信息直接通知被征收人;进一步明确规定告知义务人公告征地信息的地点;允许被征收人查阅征收申请人和征收审批机关的所有材料;扩大需要被告知的权利人的范围;规定征收申请人不将征收审批机关的决定告知被征收人的,征收申请人不能执行该决定。

【英文摘要】

In order to construct a harmonious society,avoid and dissolve social disputes caused by land acquisition,the protection of the condemnee's right to know,and strengthen the protection of the condemnee's right to know are to be researched. Western countries attach great importance to the protection of condemnee's right to know,and each country set a different system according to its national conditions. What we should do is to learn from the provisions of the Western countries,and take some specific solutions to improve the protection level of condemnee's right to know. Firstly,the personnel undertaking the obligations to notice should directly notify the condemnee relevant information. Secondly,announcements sites for land acquisition information should be clearer. Thirdly,the condemnee has right to inspect all files provided by the condemner and regarding approval authority. Fourthly,the range of concerning persons having the right of being informed should be expanded. Lastly,the condemner could not execute land acquisition order when it did not notify the condemnee the order.

【全文】法宝引证码CLI.A.1163763    
  当前,学者在研究土地征收问题时,多从中立者的角度研究征收补偿和公共利益等实体性问题,而对被征收人的知情权保护等程序性问题关注不够。被征收人的知情权是指农民集体所有的土地被征收的时候,被征收人可以获得征收相关事项方面的信息的权利。目前研究被征收人知情权保护的成果,分成为大类:一类是从中立者的角度研究土地征收制度完善对策时,间接地研究被征收人的知情权保护问题,这类成果居多{1};另一类是从被征收人的角度直接研究被征收人的知情权保护问题,这类成果非常少见。〔1〕
  当前的研究成果一致认为,需要完善相关的土地征收制度,以加强被征收人的知情权保护。学者已经提出的完善对策有:建立征收申请报批前的协商和听证制度,要求征收申请人在报批土地征收方案之前,就征收补偿、安置方案等,与拟被征地的农村集体经济组织和农民进行协商,如果农村集体经济组织和农民有不同意见,可以申请听证;〔2〕建立详细的公告和通知制度,应当在拟征收土地所在地普遍发行的报纸上公告征收土地方案和征地补偿、安置方案,并应以挂号信的方式通知每一个权利人;〔3〕完善公告程序,使被征收人知晓所作的土地征收决策是否符合公共利益目的;〔4〕将征收各个环节的与被征收人相关的信息告知被征收人,应当规定知情权受到侵害时的救济制度。〔1〕
  已有的研究成果涉及到了被征收人的知情权保护方面的一些重要问题,为进一步研究被征收人的知情权保护问题奠定了比较好的基础。但是,当前的研究成果对被征收人的知情权保护问题还缺乏系统的、精细化的研究,只是指明了制度完善的方向,对应有制度的建构内容还缺乏详细研究,也对国外的相关制度缺乏比较研究。为构建和谐社会,避免和化解土地征收所引发的社会纠纷,非常有必要研究被征收人的知情权保护问题。本文在梳理被征收人知情权保护规定的历史变迁的基础上,分析了被征收人知情权保护方面的进展和存在的不足,最后提出了具有针对性的完善对策。
  一、被征收人知情权保护规定的历史变迁
  (一)告知时间经历了一个否定之否定的过程
  改革开放之前,告知被征收人的时间是在征收审批完成之后。1953年颁布实施的《国家建设征用土地办法》(以下简称《征地办法》)第4条规定:凡征收土地的,都应当由用地单位(即征收申请人)提出征收土地计划书,按业务系统报经上级领导机关批准后,再依照该办法规定的土地征收审批权限,分别转请有权机关核准后公布征收土地计划书。第5条规定:在征收土地计划书完成了批准手续后,当地人民政府和中共党委应当在用地单位协同下,向被征收人做好解释工作,宣布对被征收人进行补偿安置的各项具体办法。根据这两条规定,可以得知,被征收人是在征收审批机关完成征收审批之后才得知土地将被征收的信息的。1958年修正后的《征地办法》第5条规定:土地经有权机关核拨后,当地人民委员会应当在用地单位协同下,向被征收人进行解释,宣布对被征收人进行补偿安置的各项具体办法。根据该条规定,在告知时间方面没有改变,依然是在征收审批机关完成审批之后才告知被征收人。
  改革开放初期到1998年,告知被征收人的时间是在征收申请人提起征收审批之前。1982年的《国家建设征用土地条例》(以下简称《征地条例》)改变了告知被征收人的时间规定,由征收审批完成后告知,改为提请征收审批前告知。该条例第7条规定了征收土地的审批程序。该条第1款第2项规定:在经有权机关批准,用地单位选定建设地址后,当地的县、市土地管理机关需要组织用地单位、被征收土地的农村集体经济组织以及有关单位,协商确定拟征收的土地面积和征地补偿、安置方案,然后由三方当事人签订初步协议。该条第1款第3项规定,用地单位在此之后才能提请征收审批机关进行审批。1986年的《土地管理法》废除了《征地条例》,没有就告知被征收人的时间作出规定。告知被征收人的时间是由《土地管理法实施条例》规定的。1991年的《土地管理法实施条例》第18条规定了征收土地的审批程序,该程序规定与《征地条例》第7条的规定基本相同,该条例规定,建设单位(即征收申请人)在提起征收申请之前,应当与“被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的征地补偿、安置方案”。根据该条规定,告知被征收人的时间也是在提起征收审批之前。
  1998年后,告知被征收人的时间是在征收审批完成之后。1998年修订后的《土地管理法》第46条第1款和第48条对告知的时间作出了规定。第46条第1款规定:征收土地申请依法定程序批准后,由被征收土地所在地的县级以上地方人民政府进行公告。第48条规定:有关地方人民政府确定征地补偿安置方案后,应当公告该方案。据此可知,告知被征收人的时间已修改为征收审批完成之后。《土地管理法》没有明确规定,公告土地征收方案和征地补偿安置方案的具体期限。2002年1月1日起施行的《征用土地公告办法》对公告土地征收方案和征地补偿安置方案的具体期限作了明确规定。该办法第4条规定:在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内,被征收土地所在地的市、县人民政府应当进行征收土地公告。其第7条规定:征收土地公告之日起45日内,被征收土地所在地的市、县人民政府土地管理部门应当根据批准的征收土地方案,会同有关部门,以被征收土地的农村集体经济组织为单位,拟订征地补偿、安置方案,并公告。
  2004年后,告知被征收人的时间是在征收申请人提起征收审批之前。2004年,国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《土地管理决定》)对《土地管理法》作出了补充规定,提出要健全征地程序,要求拟被征收土地所在地的国土资源部门在依法报批前,需要将相关事项告知被征地农民,将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。根据该规定,告知被征收人的时间修改为征收申请人提起征收审批之前。
  (二)告知的方式从单一转变为多样
  在2004年之前,告知的方式是单一的。根据上述1953年和1958年的《征地办法》第5条的规定可知,告知方式是解释。根据上述1982年的《征地条例》第7条第1款第2项的规定可知,告知方式是协商。1991年的《土地管理法实施条例》与1982年的《征地条例》规定的告知方式相同,也是协商。根据上述1998年修订后的《土地管理法》第46条第1款和第48条规定可知,告知方式是公告。
  2004年后,告知的方式具有了多样性。2004年国务院发布的《土地管理决定》对《土地管理法》规定的告知被征收人的方式作出了两项补充规定。一是规定在征地依法报批前,要将拟征收土地的相关事项告知被征地农民;二是经批准的征地事项,除特殊情况外,应予以公示。不过,《土地管理决定》没有对告知被征地农民的方式明确规定,也没有明确规定如何公示经批准的征地事项。国土资源部为了贯彻实施《土地管理决定》,于同年11月3日发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(以下简称《补偿意见》),该意见对告知和公示方式作出了规定,要求“以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户”,“经依法批准征收的土地,除涉及国家保密规定等特殊情况外,国土资源部和省级国土资源部门通过媒体向社会公示征地批准事项”。2010年6月26日,国土资源部发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》第10条进一步规定:“征地告知要切实落实到村组和农户,结合村务信息公开,采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式,多形式、多途径告知征收土地方案。”根据以上规定,2004年后,告知被征收人的方式增加了三种:提起征收审批前的书面形式告知、广播告知以及征收审批后的公示,加上《土地管理法》规定的征收审批后的公告,2004年后告知被征收人的方式变成了四种。
  (三)告知的地点由单一转变为多样
  在2004年之前,告知的地点是单一的。根据1953年和1958年的《征地办法》第5条的规定,告知的地点是被征收土地所在地。根据1982年的《征地条例》第7条第1款第2项规定和1991年的《土地管理法实施条例》第18果然是京城土著条第1款第2项规定,告知的地点是县、市土地管理机关组织当事人协商确定拟征收土地的面积和征地补偿、安置方案的地方,该地方可以是被征收土地所在地,也可以是另外的地方,但不管是什么地方,被征收人获知土地将被征收的信息的地方是单一的。1998年修订后的《土地管理法》第46条第1款和第48条都没有明确规定公告土地征收方案和征地补偿安置方案的具体地方。《征用土地公告办法》对公告土地征收方案和征地补偿安置方案的具体地方作了明确规定。其第3条规定:当被征收的土地属于村、组所有时,这两个方案在被征地的村、组内公告,当被征收的土地属于乡(镇)农民集体所有时,这两个方案在乡(镇)人民政府所在地公告。根据该条规定,告知的地点是被征收土地所在地。
  2004年后,告知的地点是多样的。2004年国务院发布的《土地管理决定》对《土地管理法》的告知规定进行了补充。一是要求在征地申请依法报批前,将拟征收土地的相关事项告知被征地农民;二是要求公示已经批准的征地事项,特殊情况除外。不过,《土地管理决定》没有明确规定告知被征地农民的地点,也没有明确规定公示的地点。2004年国土资源部的《补偿意见》对地点进行了规定。其第9条规定:“以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户”;第12条规定:“经依法批准征收的土地,除涉及国家保密规定等特殊情况外,国土资源部和省级国土资源部门通过媒体向社会公示征地批准事项”。根据以上规定,在提起征收审批前,告知被征收人的地点是被征收土地所在地,公示已经批准的征地事项的地方是媒体。由于提起征收审批前告知被征收人的地点和征收审批后告知被征收人的征地方案和补偿安置方案的地点相同,所以,2004年后,告知被征收人的地点有两个,一个是被征收土地所在地,另一个是媒体。
  (四)告知的内容越来越清晰、丰富
  改革开放之前,告知的内容是模糊的解释内容加上补偿安置办法。根据1953年和1958年的《征地办法》第5条的规定,告知的内容分成两个部分,一个部分是向当地人民(即被征收人,1953年的用语)或者群众(即被征收人,1958年的用语)就征收申请人准备实施的建设项目进行解释,另一个部分是宣布对土地被征收人进行补偿安置的各项具体办法。对于解释部分的内容没有明确规定。
  改革开放初期到1998年,告知的内容是拟征收的土地面积和征地补偿、安置方案。根据1982年的《征地条例》第7条第1款第2项和1991年的《土地管理法实施条例》第18条第1款第2项规定,告知的内容是拟征收的土地面积和征地补偿、安置方案。
  1998年后,告知的内容是征地方案和征地补偿、安置方案。根据1998年修订后的《土地管理法》第46条第1款和第48条规定,告知被征收人的内容是征地方案和征地补偿、安置方案,不过,法律没有明确规定这两个方案的具体内容是什么。1998年的《土地管理法实施条例》只明确规定了告知征地方案时的具体内容,而没有规定告知征地补偿、安置方案时的具体内容。其第25条明确规定,在告知征地方案时,应当告知的具体内容是:批准征地机关和批准文号;征地的用途、范围和面积;补偿标准、安置农业人员的办法和办理征地补偿的期限等。《征用土地公告办法》则对告知征地方案和征地补偿、安置方案的具体内容都作出了明确规定。
  2004年,告知的内容增加了申请听证的权利。国土资源部2004年发布的《补偿意见》第11条规定:拟征收土地所在地的国土资源部门,在依法向征收审批机关报批之前,应当告知被征收人对补偿标准和安置途径有申请听证的权利。
  (五)被告知的权利人从多样转变为单一再转变为多样
  改革开放之前,被告知的权利人是多样的。根据1953年和1958年的《征地办法》第5条的规定,被告知的权利人是被征收土地所在地的人民(即被征收人,1953年的用语)或者群众(即被征收人,1958年的用语),根据1953年的《征地办法》第8条和1958年的《征地办法》第7-9条关于补偿的规定,可以推知,被告知的权利人既包括土地的所有权人,也包括土地的使用权人。
  改革开放初期到1998年,被告知的权利主体是单一的。根据1982年的《征地条例》第7条第1款第2项和1991年的《土地管理法实施条例》第18条第1款第2项规定,被告知的权利人是被征收土地的单位的代表,也就是被征收土地的所有权人的代表,而被征收土地的使用权人,即对被征收土地拥有承包经营权的农民并没有列入被告知的权利人范围。
  1998年后,被告知的权利主体是多样的。根据1998年修订后的《土地管理法》第46条第1款和第48条规定,被告知的权利人既包括被征收土地的所有权人,也包括被征收土地的使用权人。依据国务院《土地管理决定》和国土资源部《补偿意见》关于公示的规定,可以推知,被告知的权利人扩大到了对被征收土地拥有抵押权、租赁权和继承权的权利主体。
  (六)告知义务人违反告知义务的后果从无到有
  在《征用土地公告办法》发布之前,没有法律、法规和规章规定,当告知义务人违反了告知义务时,告知义务人所面临的法律后果是什么。《征用土地公告办法》第14条对此作出了明确:如果征收申请人未依法公告征收土地方案或者征地补偿安置方案的,被征收人可以有两个权利,一是可以要求征收申请人依法公告,二是可以拒绝办理征地补偿的登记手续或者拒绝办理补偿安置手续。
  被征收人的知情权保护规定之所以会发生变化,与我国的经济体制、土地制度和人们土地财产权保护意识的变化密切相关。随着我国的经济体制逐渐从1958年以前的计划经济和市场经济混合的体制,转变到1958年至1977年间的纯粹的计划经济体制,再到1978年至1994年间的有计划的商品经济体制,即计划经济和市场经济混合的体制,最后到1995年以后的市场经济体制,我国土地制度也在不断地发生变化,1958年底以前是土地公有和私有混合的体制,1958年至1977年间是“三级所有,队为基础”的土地公有制,1978年以后是以家庭联产承包责任制为基础的农民集体所有制。随着我国的土地制度的不断变化,权利主体不断发生变化。随着社会主义市场经济体制的建立和发展,人们的土地财产权保护意识不断增强,从而推动政府不断加强被征收人的知情权保护。
  二、被征收人知情权的保护还需要加强
  通过考察我国知情权保护规定的历史变迁,可以得知,在保护被征收人知情权方面,当前的一些规定值得肯定。一是将告知的时间规定为征收申请人提起征收审批之前,让被征收人可以早点知道土地即将被征收的消息,为被征收人筹划和安排土地被征收后的生产和生活提供了缓冲时间;二是将告知的方式规定为提起征收审批前的书面形式告知、征收审批后的公示和公告,不仅让许多消息不灵通的被征收人能够比较清楚地了解消息,而且还为权利人留下了日后维权的证据;三是将告知的地点规定为被征收土地所在地和媒体,有利于保证所有的权利人都了解消息;四是将告知的内容规定为征地方案和征地补偿、安置方案,有利于被征收人知道关于土地征收的比较全面的消息;五是将告知义务主体规定为国土资源部、省级国土资源部门和被征收土地所在地的市、县人民政府的土地管理部门,有利于被征收人向相关的义务人查询相关的信息;六是将被告知的权利人扩大到所有的权利人,有利于保护所有的被征收人的权利;七是将告知义务人违反告知义务的后果规定为被征收人有权拒绝办理征地补偿登记手续和征地补偿、安置手续,有利于迫使告知义务人履行告知义务,从而有利于保护被征收人的知情权。
  虽然当前的规定在保护被征收人知情权方面取得了显著进步,但是仍然存在需要进一步加强的方面。
  (一)在告知的方式方面,欠缺直接通知被征收人的方式
  有效地保护每一个被征收人知情权的告知方式是以书面形式直接告知每一个被征收人。遗憾的是,我们当前还欠缺直接通知被征收人的方式。
  1.没有明确规定告知义务人在提起征收审批之前直接通知所有的被征收人。根据国务院的《土地管理决定》规定,国土资源部2004年发布的《补偿意见》第9条规定,在告知义务人提起征收审批申请前,应当将拟征收土地的相关事项“以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户”。该条没有明确地要求告知义务人直接通知拟被征地农村集体经济组织和每一个农户。
  2.没有规定告知义务人在征收审批后必须将征地方案直接通知每一个被征收人,而是仅仅规定由国土资源部或者省级国土资源部门将批准征地的事项在媒体上进行公示,由被征收土地所在地的市、县土地管理部门在被征收土地所在地的乡镇、村或组进行公告。
  3.没有规定告知义务人必须将确定的征地补偿、安置方案直接通知每一个被征收人,而是仅仅规定在被征收土地所在地的乡镇、村或组进行公告。
  (二)在告知的地点方面,还需要进一步明确
  根据《征用土地公告办法》第3条和《补偿意见》第9条、12条规定,告知的地点是被征收土地所在地和媒体。如果大而化之,这两个地方看起来还是比较明确的,但如果深究起来,这两个地方尚不明确,还需进一步确定。
  1.提起征收审批申请之前的告知地点需要进一步明确
  虽然我们可以推知,提起征收审批申请之前以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户的地点应当是被征收土地所在地,但究竟是在什么地方呢?不清楚!可以是村民委员会或村民小组办公的地方,可以是村民委员会主任或村民小组长的住宅,可以是进入村或组的第一户住宅,可以是离被征收土地最近的一户住宅,还可以是被征收土地附近的建筑物,等等。由于规定不明确,就为告知义务人提供了自由裁量和违法操作的空间。在实践中,有些地方的告知义务人事先并没有按照规定进行公告,等到被征地农民向法院提起诉讼之后,告知义务人才偷偷地张贴这些公告,然后再拍照将其作为证据提交给法院。〔5〕爱法律,有未来
  2.公告征地方案和征地补偿、安置方案的地方需要进一步明确
  虽然《征用土地公告办法》明确规定公告征地方案和征地补偿、安置方案的地方是乡(镇)人民政府所在地、被征收土地所在地的村组。但由于其规定的地方并不是一个点,而是一个面,具体公告的地方在哪里,和上面的理由一样,并不是很清楚。
  3.公示征地批准事项的媒体需要进一步明确
  这个“媒体”可以有各种理解,可以是政府公报,可以是《人民日报》等综合性党报、《农民日报》等专业性党报、《新京报》等时政、娱乐性报纸,也可以是国土资源部和省级国土资源部门的网站,或者是中央政府和省级政府的网站,或者是新浪网等非政府机构的网站,也可以是中央电视台等电视台,还可以是中央人民广播电台,等等。既然有多种理解,就需要明确规定公示征地批准事项的“媒体”。
  (三)在告知的内容方面,还不是很全面
  根据当前的规定,虽然告知义务人需要告知的内容比较清晰和丰富,但当前的规定在告知的内容方面还是有遗漏,没有要求告知义务人将一些需要告知被征收人的信息告知被征收人。
  1.没有要求在审批前告知征收申请人提交的申请材料的所有内容
  根据1998年的《土地管理法实施条例》第20条的规定,当用地单位需要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的农民集体所有的土地时,由当地的市、县人民政府作为征收申请人分批次报国务院或者省级人民政府审批。2006年,国务院调整了使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的农民集体所有的土地,需要报国务院审批时的报批方式。根据2006年9月5日国务院发布的《关于加强土地调控有关问题的通知》第1条和2006年12月31日国土资源部下发的《调整报国务院批准的城市建设用地审批方式的通知》的规定,当用地单位需要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的农民集体所有的土地,需要由国务院审批时,先由当地的市、县人民政府作为征收申请人,按照土地利用年度计划拟订征收土地方案,一次性地报省级人民政府审核,由省级人民政府汇总后一次性地报国务院审批。在国务院批准后,市、县人民政府国土资源管理部门再按照市、县人民政府要求,分期分批地确定划拨用地项目和有偿出让土地范围,落实具体地块或区位,在进行建设用地勘测定界、履行征地前期规定程序、落实征地补偿资金、确定征地安置方案、完成先行补充耕地、拟定供地方式后,填报土地征收实施方案表,由市、县人民政府审定后上报省级人民政府进行审批。根据1998年的《土地管理法实施条例》第23条的规定,当具体建设项目需要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的农民集体所有土地的,由建设单位持建设项目的批准文件,向市、县人民政府土地管理部门提出用地申请,由市、县人民政府土地管理部门审查,拟订征收土地方案,经市、县人民政府审核同意后,逐级上报省级人民政府和国务院批准。根据以上规定,不管是什么情形下的审批,被征收土地所在地的市、县人民政府提供的审批材料不仅仅涉及拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径,还有其他的一些材料。为了充分地保护被征收人的知情权,应当提供一个场所供被征收人阅览这些材料,而不能只是告知其中很少的一部分内容。
  2.没有要求告知征收审批机关的征收决定的所有内容
  根据前述,从《征用土地公告办法》第5条规定的征地公告内容来看,没有要求告知义务人将征收决定的所有内容都告知被征收人,也没有规定,被征收人可以查阅征收审批机关作出的决定。这样的规定所存在的隐患就是,当告知义务人公告的内容与征收审批机关的决定不同时,被征收人无从得知;这样的规定所存在的另外一个缺陷就是,被征收人无法判断征收审批机关作出的决定是否合法和合理,从而难以提出异议。
  3.没有要求告知每个被征收人具体的补偿数额和安置办法及其确定依据
  1998年的《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》都没有要求被征收土地所在地的市、县政府或者其土地管理部门具体地计算出每一个被征收人应当获得的补偿数额或者明确规定每一个被征收人应当获得的安置待遇,而仅仅规定,由被征收土地所在地的市、县政府的土地管理部门组织实施被征收土地所在地的市、县人民政府审批决定的补偿、安置方案。当征收申请人不事先告知被征收人可以获得的具体的补偿数额和安置待遇时,在具体的实施过程中,就为负责实施的工作人员留下了操作空间,容易导致被征收人的权益受损。
  (四)在被告知的权利人方面,还需要进一步明确
  《征用土地公告办法》第

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