查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《河北法学》
论公众环境诉权的实现
【副标题】 对完善《环境保护法》第6条的思考
【英文标题】 Discussion on the Realization of the Public Environmental Litigation Right
【英文副标题】 Thoughts on the perfection of article 6 of Environmental Protection Law
【作者】 张式军【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 环境程序法【中文关键词】 环境诉权;环境权;公众;公民诉讼
【英文关键词】 environmental litigation right;environmental right;public;citizen litigation
【文章编码】 1002—3933(2004)11—0036—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 11
【页码】 36
【摘要】 公众有权就环境问题提起诉讼是公众参与环境保护的主要形式,也是环境法实施的重要途径。但我国《宪法》和《环境保护法》仅对公众的环境诉权作了原则性规定,公众环境诉权缺乏程序性保障而难以实现。纵观国外在保障公众环境诉权方面,是不断放宽环境诉讼原告资格的过程。修订我国环境法有关环境诉讼的程序性规定,建立环境公众诉讼制度,是环境权从应有权利到实有权利的必由之路。
【英文摘要】 it is the main form for the public participating in the environmental protection affairs that the public has the right to lodge complaints on the environmental problems,and is also the important way to enforce environmental laws.But the Constitution and the Environmental Protection Law prescribed the public environmental litigation right only in principle.It is hard for the public to realize their environmental litigation right due to the lack of the procedure guarantees.In the aspects of guaranteeing public environmental litigation fight,taking a wide view over abroad,is the process to broaden the environment litigation plaintiff qualifications continuously.It is the only way for the environmental fight from theory turn to practice,by revising the relevant prescriptions about environmental litigation procedures in environmental law,establishing the public litigation in environmental affairs.
【全文】法宝引证码CLI.A.119536    
  
  

公众参与是环境法的一项基本原则,公众有权对环境污染与破坏问题诉诸司法,提起环境诉讼是环境法实施的重要途径,有关国际环境法律文件明确规定了公众在环境事务中有获得信息、参与决策和诉诸司法的权利。1998年的《公众在环境事务中获得信息,参与决策,诉诸司法权利的奥胡斯公约》(简称《奥胡斯公约》)是这方面最重要的国际公约,《奥胡斯公约》认为:遇到环境受到损害或者破坏时,人人应该有办法诉请补救。为此公约规定,“公众的环境知情权、决策参与权受到有关公共机构的不当处理时,有权诉诸法院和其他独立的公正的机构。”同时要求各国的“法律和制度必须保证这个问题是可诉的。”并且“国家应该为这一权利的实现提供程序保证。”在环境问题上诉诸司法,获得救济的权利成为环境权实现的最后的法律保障。1992年联合国在斯德哥尔摩环境与发展大会上通过的《里约宣言》原则10也规定,“当地环境问题只有在所有有关公众的参与下才能得到最好解决。每个人应有适当途径接触政府掌握的环境资料,包括关于他们的社区的危险物质和活动的资料,并有机会参与决策过程。各国应广泛传播信息,促进和鼓励公众知情和参与。应使公众能够有效地利用司法和行政程序包括补偿和补救程序。”

一、公众环境诉权的依据——环境权

对环境诉权的研究必须从环境权着手探讨这个问题,因为“环境权是环境法的一个核心问题,是环境诉讼的基础。”{1}环境权的具体主张是由西德的一位医生在1960年首先提出的{2},当时他是针对有人往北海倾倒放射性废物而向“欧洲人权委员会”提出控告,认为这种行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定,这项权力是指:公民具有在良好、适宜的环境中生活的权利。1969年美国密歇根州立大学的约瑟夫·萨克斯教授所提出的“环境公共财产论”和“环境公共委托论”奠定了环境权独立的理论基础。同年美国公布的《国家环境政策法》和日本《东京都防止公害条例》都明确规定了环境权。1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》第26条宣告:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”这一规定奠定了环境权学说的基础,它表明享有一个适于人类生存的环境是人类的基本权利,因此任何有害于环境的行为,人们都有权依法进行监督和干预。

尽管对环境权的性质尚未形成统一的观点,但由于环境资源的公共性占有和消费不排他性,主张环境权的学者无一例外都承认环境权是一项具有公共利益属性、带有集体性的“社会性权利”,各种层次的环境法律规范都以环境公益的实现和环境秩序的维护为主要目的,认为“环境权建立在人们共享环境条件这个基础上,强调公益性,具有公权之性质”{3},环境权是具有“公共利益属性的‘社会性私权’,权利是其外壳、社会性利益是其内核”{4},环境权是环境法确认和保护的社会权,而非由民法确认和保护的私权,“环境权是一种社会权”{5}。事实上,与普通民事侵权相比,环境侵权的最主要特点是,环境污染与损害的产生总是通过环境这个媒介进行的,而具有整体性、不可分割性、生态性的环境从本质上来说不属于任何个人、团体甚至某个国家,从严格意义上讲,真正的环境污染与资源破坏都不是针对特定人的,任何环境污染与资源破坏都是对整体环境的破坏(这也是环境污染被称为“公害”的原因),可以说环境侵权行为人只要侵犯了某一个公民的环境权益,就意味着他对“群体”环境权的侵犯和对一定“社会利益”、“公共利益”的侵犯。同样,即便是由个人因环境侵权纠纷引起的环境诉讼,从某种意义上来说,都是对环境法秩序的维护,也是对公共环境权益的维护,亦即,普通环境私诉中也蕴含着环境公益诉讼,任何只具有自益性的私权都不可能属于环境权,任何一种诉讼也没有环境诉讼这样把个人私益与社会公益结合得如此紧密。

获得环境诉讼资格,有权就环境问题提起诉讼,是环境权从理论到实践,从立法保障到法律实施的基本标志。特别是政府机关侵害了公共环境利益而对其提起诉讼时,往往比批评、建议、申诉、抗议、游行、示威更加有力。实践表明,政府管理部门及其工作人员可能由于屈从某种压力、诱惑、私利或偏见而实施破坏环境公共利益的行政行为,这时公众如果没有环境诉讼权,侵犯环境公共利益的违法行为很可能畅通无阻。

二、公众环境诉权实现的障碍

(一)公众环境诉权障碍产生的理论根源

我国现行诉讼法对环境诉讼存在障碍,导致了公众环境权不能诉诸司法而停留在宣示性权利的层面。产生这种现象的根源主要是我国现行民事诉讼法行政诉讼法的当事人理论。就民事诉讼来说,传统当事人理论把民事诉讼当事人界定为与争议有直接利害关系的人,即因民事权利义务关系发生纠纷,以自己的名义进行诉讼,并受人民法院裁判拘束的直接利害关系人,亦称为正当当事人(这一概念最早源于日尔曼法的共同共有制度)或当事人适格理论。同时,为限制当事人诉讼权利的实施,要求诉讼实施权的基础为诉的利益。即只有当事人存在通过诉讼获得一定的利益,从而有司法保护的必要性时,法院均应许可该当事人作为正当当事人进行诉讼。换言之,任何提交司法机构要求予以审判的民事纠纷都必须具有一种获得本案司法裁判的必要性,对于这种必要性,大陆法系民事诉讼理论冠之以“诉的利益”。在大陆法系,诉的利益成为权利保护要件之一,如果原告的起诉被认定不具有诉的利益,则案件不会进入实体审理程序。诉讼的发生必须源于原告存在司法救济的需要,这种需要在德国称之为“权利保护必要”或“权利保护利益”,法国称为“利益”,奥地利称为“诉讼前提”,日本、葡萄牙和澳门等称“诉之利益”,如法谚云:“利益是衡量诉权的尺度,无利益者无诉权。”相似的问题在英美法上也有所反映,但是基于其判例法传统,并没有像大陆法系国家一样在民事诉讼法学领域确立“诉的利益”的概念,有“诉讼资格”、“诉的地位”之说。在行政诉讼中的诉之利益,是行政相对人受行政行为侵害的利益有行政司法救济的必要性。这种利益是行政相对人保护利益的诉讼法上的根据,是由原告主张、由法院确定的,它构成诉权的条件和判决的前提。

“诉的利益”有直接利益和间接利益,个人利益和超个人利益之分。环境利益是一种以公益为主兼有私益,个人利益和超个人利益相互结合的利益。传统的诉讼珐将诉讼资格限于具有足够利益的本人,但此种理念在环境问题等涉及公共利益方面显得苍白无力。于是超个人利益(为他人利益、团体利益、民众利益)逐渐得到承认。

“诉的利益”是获得诉权的前提,诉权一词的原本含义,是指“可以进行诉讼的权利”。通常认为,诉权一词来源于罗马法的诉的制度。按照著名的《优士丁尼法学阶梯》的解释,“诉权不过是通过审判诉求某人应得之物之权利”{6}。在罗马法时代,由于实体法和诉讼法处于合体状态,请求权和诉权也尚未分化,诉实际上包含着现代法理上的实体法上的请求权和诉讼上的诉权的双重性质。在罗马法初期,并非所有的纠纷都可以提交法院进行裁判,只有符合法律规定的、具有诉(请求权和诉权)的可能性的案件才能提交裁判{7},即有诉才有救济。就此意义而言,罗马法是以诉为出发点来理解诉讼的,而诉讼制度则是为了实现诉(权利)的。现代的诉权概念,是实体法和诉讼法达到一定分离程度后的产物,也可以说是诉的制度解体的产物。程序正义和诉权实现存在着紧密的联系:程序正义通过诉权的实现而得到体现;诉讼只有在程序正义的指导才能真正地实现诉权。

从诉权演变的考察,可以认为环境诉权的实现取决于两方面的因素——实体法上对这种具有社会性、公益性的环境权是如何规定的,程序法上对这种权益又能保障到什么程度。

(二)环境诉权的现实依据和障碍——实体法上的环境权

公民权利的重要内容,总是通过法律来确认和规范的,公民权利的主要内容是法律权利,法律要保障公民权利首先要设立相应的权利制度,即提供制度根据,包括宪法和普通法律两个层面的根据。我国现行法律也试图对环境民主与公众参与这项环境法基本原则能够得到实施从立法上予以明确。《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”该条规定从根本上明确了公民在环境保护方面的基本民主权利,其中的“通过各种途径和形式”从理论上分析应当包括“诉讼”的途径和形式。1989年《环境保护法》又重申并具体明确了《宪法》第2条规定的公民基本权利,其第6条宣称,“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”该条规定可以看作是我国环境基本法对公众环境诉权的原则性规定。有学者据此认为我国现行《宪法》和《环境保护法》已包含了环境权的意义{8}。《信托法》第六章专门规定了“公益信托”,第60条第6款规定,为“发展环境保护事业,维护生态环境”可以设立公益信托;公益信托解决了公民个人主张权利的依据问题,该条规定可以视为公众提起环境诉讼的权利基础。国家或政府作为受托人对于环境资源取得普通法上的所有权(依法行使环境行政管理权),承担环境保护的义务。作为受益人的全体公民,不仅责任与利益相分离,而且享有具有优先性、追及性的受益权。如果国家或政府滥用权力,或未尽善良管理人的义务,或损害受托人的利益,或不能公平地对待多数受益人,公民都可以主张权利,请求国家履行受托人义务,为全体公民保护和改善环境。

但《宪法》和《环境保护法》的这些原则性的规定都没有程序和制度保证,也不能在司法实践中付诸实施。其中的“检举”一词是指向有关部门或组织揭发违法、犯罪行为。”控告”则是指向有关的国家机关告发违法犯罪的事实或嫌疑人,要求依法处理的行为{9},但是对于向哪个国家机关,采用何种方式,依据什么程序进行告发或控告等问题则没有进一步明确,缺乏可操作性。一般认为,“检举”、“控告”和“揭发”等手段,应该主要是指向政府有关部门、机关的“检举”、“控告”和“揭发”,这种监督只是政府机关的内部监督。即便对其作宽泛的解释,包括向检察机关进行“检举”、“控告”和“揭发”,也不是明确的法律用语,同时这种“检举和控告”权缺乏程序保障,并不能据此规定向人民法院提起环境诉讼。这与国际环境法所确认的在环境问题上“诉诸司法权利”这一实现环境权的最后法律保障的要求相去甚远,也难以实现我国《宪法》规定的公民在环境事务上的民主权利。

(三)环境诉权实现的障碍——程序法上的缺陷

仅有制度根据没有制度保障是不够的,实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。在我国,“立法者往往局限于创制的层面,关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性,而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”{10}虽然我国宪法和法律对公民环境权已作了原则性的规定,但由于环境权是一种极具公益性、由多数人共享的权利,公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益,其原告资格不被认可,使得公民的环境权缺乏“可诉性”而最终落空,因为“无救济即无权利”。

在民事诉讼方面,《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。这里要求原告必须“与本案有直接利害关系”。亦即,依照《民事诉讼法》提起环境民事诉讼者必须是人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。这显然对环境民事侵害的受害人非常不利。因为作为环境侵权的受害者大多是“闻接的”,其所受损失经常是“无形的”,环境损坏与侵权一般不针对特定人。

在行政诉讼方面,《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“其合法权益”即明确了必须是权益受侵犯

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}蔡守秋.环境权初探(J).中国社会科学,1982,(3).
{2}蔡守秋.环境法教程(M).北京:法律出版社,1995.32.
{3}蔡守秋.环境资源法学教程(M).武汉:武汉大学出版社,2000.281、288.
{4}吕忠梅.论环境权的民法保护(D).武汉大学2000年博士学位论文,4.
{5}朱谦.论环境权的法律属性(J).现代法学,2001,(3).
{6}(古罗马)查士丁尼.徐国栋译.法学阶梯(M).北京:中国政法大学出版社,1999.455.
{7}(口)中村英郎.陈刚译.论民事诉讼制度的目的(J).外国法学研究,1998,(4).
{8}唐大为.试论公民的环境权利(J).环境理论与实践,1993,(3).
{9}法学词典编辑委员会.法学词典(Z).上海:上海辞书出版社,1989.897.
{10}刘武俊.可诉性:法律文书的脉搏——兼论公司法的立法完善(N).法制日报,2000—06—28.
{11}姜明安.行政诉讼法学(M).北京:北京大学出版社,1993.90.
{12}钱伯华.论行政公诉制度(J).法学.1998,(4).
{13}Environmental,law(Casenote Legal Briefs)(M).北京:巾信出版社,2003.75.
{14}R·W·Findley and D·A·Father,Environmental Law.ANutshell,2nd Ed.,West Publishing Co.1988.6
{15}王和雄.公权与反射性利益之区别在诉讼上之适用·上(J).法学丛刊(台),(145).
{16}(日)盐野宏.杨建顺译.行政法(M).北京:法律出版社,1999.430、432.
{17}姜明安.外国行政法教程(M).北京:法律出版社.1993.303.
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.119536      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多