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【期刊名称】 《法学》
公务员制度的法律问题探讨
【作者】 张树义【分类】 行政管理法
【期刊年份】 1987年【期号】 12
【页码】 1
【全文】法宝引证码CLI.A.1106898    
  改革我国干部人事制度首先要按照治事与管人的原则,实行分类管理。建立公务员制度即是分类管理中的主要一环。公务员制度主要靠竞争机制来实现人才的合理使用和布局。公务员制度所借助的法律形式是公务员法。
  改革干部人事制度,建立公务员制度是我国政治体制改革的一项重要内容。公务员制度究竟有那些特征,我国干部人事制度的现状和发展趋势怎样,公务员制度与公务员立法又是什么关系,这些问题在建立公务员制度之前不可不辨。
  一、对公务员制度的认识
  公务员制度,又称文官制度,19世纪首先建立于英国,后来逐渐在美国、法国、日本等国相继出现。到20世纪的今天,已成为世界许多国家普遍采用的制度。不论是西方发达国家,还是第三世界一些民族独立国家,也已经或正在仿效和借鉴公务员制度的经验,结合自己的国情,制定本国的公务员制度。波兰、匈牙利等社会主义国家,也吸取其中的合理成分,建立本国的国家工作人员制度。公务员制度为什么会如此普遍地为众多国家所接受,成为当今各国政府人事管理上普遍采用的制度?我以为,主要有以下三个方面的原因:
  1、公务员制度是反封建专制的产物。
  历史地看,公务员制度是资产阶级革命过程中的产物,它是资产阶级在反对封建君主的“恩赐官职制”以及总结资产阶级的“政党分肥制”经验教训的基础上逐步形成和完善起来。资产阶级革命前,封建国王实行专制统治,集立法、行政大权于一身,所有官员都由国王任命,都是国王的仆人,一切听命于国王。这种君主集权使国家官吏制度成为实行专制统治的得力工具,阻碍了资本主义的兴起和工商业的发展。为了保证工商业自由,建立民主政治,资产阶级革命过程中首先提出限制国王的特权,其中包括任命权。如英国相继通过一系列法律:1689年的“权利法案”,1701年的“王位继承法”,对国王的权力进行限制。资产阶级还逐步对封建官吏制度进行改造和变革,如果我们仔细观察近代公务员制度,就会看到它深深印上反封建的烙印。无论是公务员制度的“竞争考试,择优录用”的原则,还是职位分类等制度中所反映出的具体特征,都是同封建官吏制度格格不入的。尽管英、美等国在建立文官制度的过程中,也借鉴了我国的科举制度,但封建科举的择优原则同文官制度中的择优原则是有区别的,前者只适用于小部分官吏,不适用于皇亲国戚,并不是普遍适用的原则,而且皇帝可以随意封官许愿。而文官制度中的择优录用原则则是适用于自常务次官以下一切文职公务人员的普遍原则。
  2、公务员制度适应了现代社会的要求。
  尽管公务员制度是在资产阶级反对封建专制的斗争中建立的,但是,它的形成和完善却是在工业革命以后。工业革命给社会生活带来了一系列深刻的变化,经济迅速发展,城市规模扩大,政府主管的事务增多,政府工作人员队伍扩大,对政府官员素质的要求不断提高。上述变化需要建立与之相适应的公务员制度。现代公务员制度有两大支柱:职位分类和竞争考试、择优录用。职位分类完全是社会分工的产物。工业革命导致社会分工日益复杂,它不但使政府工作人员游离出国家工作人员的总体,自成为公务员一体,而且适应公务的复杂性和专业分工,其内部也划分若干职类、职级等。为了争取最优秀的人才为政府服务,只有通过公开竞争考试、择优录用的办法才能实现。
  3、公务员制度体现了人事管理的客观规律。
  西方公务员制度在其百年多的建立过程中,逐步形成了文职公务人员的考试、录用、考核、奖惩、晋升、调动、退休、保障以及职位分类管理等一整套制度。这套制度在很大程度上符合人事管理的客观规律。例如,平等原则是公务员制度的基本原则。自1789年法国“人权宣言”提出了公民享有进入政府部门的平等权以来,各国相继规定了对报考者要一视同仁,不因民族、种族、性别、家庭、政治面貌和倾向、宗教信仰、婚姻状况等而受到歧视。在考试面前人人平等,唯才是举。英国1870年枢密院令规定:凡未经考试并持有文官事务委员会及格证书者,一律不得从事任何官职。这就杜绝了任用上的任人唯亲,排除不应有的人为干扰,使优秀人才走上与其才能相适应的岗位。考试竞争是最能促进人才发展,最能为政府找到合适人选的制度,它符合人的发展和人事管理的客观规律,为使社会生活中的每一个人都能充分地表现、发挥和发展自己的才能提供了机会,从而也为人才的成长、发展提供了最适宜的“生态环境”。
  由于上述三点主要原因,使得公务员制度成为不分地域、国度,为各国普遍采用的制度。因为,反封建是历史性课题,工业革命是人类历史必经过程,人才成长存在着客观规律。公务员制度就是以其历史的、内在的逻辑引起各国政府的共鸣,也就成为我国干部人事制度改革的重要内容。
  二、改革干部人事制度、建立公务员制度
  我国的干部人事制度起源于战争年代,形成于建国初期,明显带有战争时期的色彩。正如高度集中是我国政治体制的总特征那样,我国干部人事制度也同样具有这个特征。干部人事制度的高度集中表现在以下三个方面:
  1、人员同化。“干部”这一概念,在我国包容各种各样不同种类的人员,党政军、工青妇、演员、运动员、教师、医生、企业车间主任以上的人员,甚至包括宗教界主持、主薄以上的人员等等。干部是一个极为笼统、模糊的概念,它抹煞了不同类型人员的不同性质和特点,将各行各业的人员“同化”。各种不同类型的人员统属干部,既不便于管理,同时又容易造成干部与群众的对立,不利于人才流动和人才合理布局。
  2、管理方式单一。在庞大的干部队伍中采用行政组织方式进行管理,定行政级别,套行政职务。因为唯一可以对混同状态的干部队伍进行分类的标准就是行政级别。重行政等级、攀比行政级别是造成干部能上不能下,能官不能民的主要根源。一旦入朝,终生为官,而不论工作怎样,贡献如何。因为级别是人的一种身份,获得某个级别或进入某种等级是不能随意消除或降低的。因此,造成级别随人走,许多情况下不得不因人设事、因人设职。我们经常所讲的领导职务终身制其实质是领导级别终身制。
  3、管理方法僵化。传统的干部人事制度是用僵化的、封闭的观念看

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